中國環境報電子報

◆張軍

新修訂的《環境影響評價法》對「未批先建」違法行為的處罰作了較大調整，加大了對重大建設項目未批先建的處罰力度。地方環保部門在執法實踐中，對未批先建的違法建設項目立案查處時，必須先對涉案有關建設項目的總投資額進行認定才能確定罰款金額。但現行法律未對建設項目總投資額的認定方式做出明確規定。因此，一些環保部門工作人員在執法實踐中往往感覺無所適從，給查處「未批先建」環境違法行為造成較大的困擾。

例如，2016年10月，某市環保部門執法人員在對轄區開展日常巡查的過程中發現，某化工企業未取得環保部門環評批複擅自進行建設，現場檢查時企業已經建設完成，尚未投入生產。經查，企業於2016年7月開始動工建設，屬未批先建企業，已經當地政府投資主管部門核准，環境影響評價文件已編製完成並報送環保部門審批但尚未獲得批複。環保部門對企業立案查處時，在建設項目總投資額的認定問題上出現分歧，產生兩種不同意見。一種意見認為應以政府投資主管部門核准的文件上明確的投資金額進行認定，另一種意見認為應以企業報送環保部門審批的環境影響評價文件中明確的投資金額進行認定。

針對建設項目總投資額認定過程中出現的問題，經過查閱資料，結合執法實踐，筆者提出幾點建議：

第一，明確建設項目總投資額的構成。根據《建設項目經濟評價方法與參數》有關規定，現行建設項目總投資額包括建設投資、建設期利息和鋪底流動資金。依據建設工程造價管理協會標準之一的《建設項目投資估算編審規程》術語規定，「建設投資」是指用於建設項目的全部工程費用、工程建設其他費用及預備費用之和。「建設期利息」是項目建設期發生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費用。「鋪底流動資金」是生產經營性建設項目為保證投產後正常的生產營運所需，並在項目資本金中籌措的自有流動資金。

第二，結合建設項目的不同類型和管理模式進行認定。建設項目根據投資主體、資金來源和項目性質的不同，分別實行審批制、核准制和備案制管理，並在項目建設的不同階段對建設項目總投資額採用估算、概算、決算等不同的核算方式。因此，對建設項目總投資額的計算，應結合不同的建設項目管理模式，根據項目實際進度，以政府投資主管部門的相關審批、核准或者備案文件作為依據進行認定。

第三，建設項目未經政府投資主管部門審批、核准或者備案的，可以通過以下方式認定建設項目總投資額：

一是建設項目已完成環境影響評價文件編製並報送環境保護主管部門審批尚未獲得批複的，可以按環境影響評價文件載明的總投資額進行認定。企業向環保部門報送環境影響評價文件時必須加蓋單位公章，說明企業已經對環境影響評價文件中載明的建設項目總投資額予以認可。因此，對企業報送給環保部門的環境影響評價文件載明的總投資額可直接進行認定。

二是建設項目未編製環境影響評價文件或未報送環境保護主管部門審批的，可以對有關責任人進行調查詢問，結合其出具的相關證明材料予以認定。此種情形，主要適用於企業未辦理任何手續且負責人願意配合環保部門調查的。可以對有關負責人直接進行調查詢問，結合其出具的購買設施設備發票、施工合同等證據材料予以認定。

三是建設項目有關責任人拒不配合調查的，可以委託資產評估機構、會計師事務所等有資質的單位進行評估，以評估確定的建設項目總投資額進行認定。第三方評估機構的委託，可以由環保部門和企業協商確定。企業拒不委託第三方評估機構進行評估的，環保部門有權直接委託第三方評估機構進行評估，評估費用由企業承擔。

四是法律法規規章規範性文件或者其他政策性文件規定的認定方式。隨著法律法規的不斷健全，有新的法律法規或規範性文件進行明確的，可以依據有關法律法規和文件進行認定。

第四，對分期投資的建設項目，建議僅對構成未批先建環境違法行為的那一期涉案建設項目進行立案查處。對於分期的標準，可以按照政府投資主管部門審批、核准或者備案文件中的分期投資額進行認定。對分期投資的建設項目，根據實際情況區別對待，可以較為客觀合理地反映未批先建行為的違法情節和社會危害程度。

第五，對已經建設完成的建設項目，建設單位能夠證明實際總投資額小於政府投資主管部門審批、核准、備案文件中確定的建設項目總投資額的，環保部門會同政府有關部門查證屬實的，以建設項目實際總投資額作為涉案建設項目總投資額進行認定。

作者單位：重慶市永川區環保局