美國農業風險管理政策體系及其演變

□農業科學院農業風險管理研究中心 張峭 李越 張晶 王克 汪必旺

美國農業風險管理政策體系經過數十年的調整與發展，現已形成由農作物保險計劃（Federal Crop Insurance）、農業商品計劃（Farm Commodity Programs）和農業災害救助計劃（Agricultural Disaster Assistance）三大部分組成的較完備體系，對穩定農民收入、保障國內農產品供應和提升美國農業的競爭力發揮了重要作用。本文從美國農業風險管理政策體系目標構成入手，揭示美國農業風險管理政策體系的演變規律和深層原因，並結合供給側改革深入推進背景下農業風險管理的現實需求尋求有益經驗。

一、美國農業風險管理政策體系現狀

（一）體系涵義及目標

美國農業風險管理政策體系是由國會提出和授權、美國農業部運作，為遭遇農業自然災害或農產品低價格的農業生產者提供援助的一系列支持政策措施。總的來說，該體系屬於聯邦政府對農業供給側的干預性與補貼性政策，其目的是使得美國農業生產者因自然災害或農產品市場價格下降導致收入受損后，依然可以獲得足夠的收入保障，並能順利維持生產與經營，促進農業可持續發展；從而有助於美國擁有安全、穩定和充足的國內農產品供應，並有助於美國提升農業生產的競爭力。因此，美國聯邦農業風險管理政策體系以穩定農民收入為核心，通過穩定農民收入、化解農民的生產風險和市場風險，實現穩定國內農產品供應和提升美國農業競爭力的根本目標。

具體來說，美國農業風險管理政策體系從兩個方面促進農業穩定生產：從短期來看，可以保障農業生產者在遭遇生產或市場價格損失后，具有充分的恢復能力繼續從事生產；從長期來看，可以保障農業生產者持續從事農業生產的積極性。農業風險管理政策體系為農業生產者提供系統、全面和可預期的收入保障支持，吸引社會資金和生產者長期投入農業生產和擴大單位生產規模，並積極採取新的農業技術手段，從而有助於美國農業生產保持活力和競爭力。

（二）體系構成及功能

美國農業風險管理政策體系經過多年的調整與發展，現已形成由農作物保險計劃（Federal Crop Insurance）、農業商品計劃（Farm Commodity Programs）和農業災害救助計劃（Agricultural Disaster Assistance）三大部分為主，同時也包括緊急貸款（EmergencyLoans）和自主決定救助項目（DiscretionaryAssistance）的較完備體系，對穩定農民收入、保障國內農產品供應和提升美國農業的競爭力發揮了重要作用。

1.農作物保險計劃

農作物保險計劃是當前美國聯邦政府農業風險管理政策體系中最為核心的組成部分，是對農產品因產量或收入出現的損失提供風險保障的政府補貼性項目。該計劃由美國農業部下設的風險管理局（RMA）管理，由商業化保險公司實際運作。農業生產者需要與商業化保險公司簽訂農業保險保單，由商業化保險公司負責收取和管理保費並提供保險理賠。風險管理局負責批准和支持農業保險產品、研究和批准農業保險費率、對農業生產者提供保費補貼、對商業化保險公司提供管理與運用費用補貼以及再保險。農業生產者參加農業保險項目，一般需要承擔一定的保費，所需要承擔的保費比例與生產者所選擇的風險保障程度有關。一般而言，風險保障程度越低，聯邦政府提供的保費補貼比例越高；風險保障程度越高，聯邦政府提供的保費補貼比例越低。平均來看，目前美國政府對農業保險的保費補貼占農業保險總保費的62%。聯邦農作物保險計劃可以同時提供農產品生產風險與價格風險的保障，是覆蓋農產品種類最廣的農業安全網項目，目前，覆蓋的農產品種類已經超過130種。美國聯邦農作物保險計劃包括各類項目，組成體系如表1所示。

（1）農作物保險項目。當作物價格或者產量遭受損失時，農場主可根據其選擇的作物保險項目和覆蓋水平獲得補償。該類保險項目包括單個農場水平農作物保險和縣級水平農作物保險兩類，農民可以自由選擇兩類項目之一。單個農場水平農作物保險，包括收入保險和產量保險兩種，保險賠付基於農場的實際和歷史生產收入狀況，最高保障水平是種播前價格的85%，保費補貼從最低的38%到最高100%。縣級水平農作物保險，也包括收入保險和產量保險兩種，保險賠付基於縣級預期收入和產量，最高保障水平是預期播前價格的90%，保費補貼從44%到59%不等。

（2）補充保險選擇項目。補充保險選擇項目(Supplemental Coverage Option，SCO)，是面向已經購買聯邦農作物保險項目的生產者提供的補充保險項目，屬於縣級水平農作物保險類型，當縣級損失超過14%時即可啟動。SCO是對聯邦作物保險免賠部分的補償，為農作物保險選擇的保障水平與86%之間的部分提供保障。比如生產者投保了70%的收入保險，那麼SCO的最大保障幅度是16%。此外，補充保險選擇項目的保障類型需與所購買的農作物保險項目相同，如農戶購買的農作物保險項目是產量保險，那麼SCO也將是產量保險的形式；如農戶購買的是收入保險，那麼SCO也將以收入保險的形式實施。由於該保險是補充選擇項目，參加ARC或者STAR保險的農戶不能同時參加SCO保險，但參加PLC項目或者既不參加PLC項目也不參加ARC項目的生產者可以購買。SCO在2015作物年度開始以縣為單位開展，對於數據不足的縣則在更大的區域內展開。

（3）累計收入保險項目。考慮到適應WTO規則，2014年，美國農業法案中棉花在價格損失補償項目（PLC）和農業風險保障項目（ARC）中被剔除，同時在農作物保險計劃中新設累計收入保險項目(STAR)，主要針對陸地棉生產者的市場風險提供保障。累計收入保險項目屬於縣級水平農作物收入保險，可以作為一個獨立的保險項目直接參保，也可以在原有聯邦農作物保險項目的基礎上提供附加收入支持。當一個縣範圍內的棉花種植收入低於預期收入10%時即可啟動，保險公司對農場進行賠付時，補償的是原有作物保險免賠的部分，賠付的比例根據農場預期收入和保險所選擇的保障水平大小而變化，是棉花預期收入的70%~90%，收入保障水平越高保費越高，其中政府補貼保費為85%。

2.農業商品計劃

農業商品計劃是由美國農業部下設的農場服務局（Farm Service Agency，FSA）進行管理和運作的，其基本特點是由政府設定最低的價格或收入保障，當市場價格或收入低於保障水平時，政府直接對生產者進行補貼，包括價格支持政策和收入支持政策兩部分，目前支持的農產品種類要遠低於農作物保險計劃，總共約24種農產品。2014年，美國農業商品計劃取消每年的直接補貼(DP)、反周期補貼（CCP）、平均收入選擇項目(ACRE)，保留補充了收入協助項目(SURE)，建立了農業風險保障項目(ARC)、價格損失補償項目(PLC)。經過調整，農業商品計劃加強了對價格下跌風險的保障，提高了補貼的精準性，更好地利用了「非特定產品黃箱補貼」空間，有利於規避WTO規則的約束。

（1）價格損失補償項目（PLC）。價格損失補貼項目是2014年新設立的補貼政策，從屬於價格支持政策，是對反周期補貼項目的改進和調整。新的價格損失補貼項目把反周期補貼的目標價格更名為參考價格，同時參考價格水平普遍提高了30%~50%，覆蓋商品則剔除了棉花和花生。當國內市場價格12個月平均值低於參考價格時即觸發。生產者獲得補貼率是參考價格超過有效價格的部分計算，其中有效價格取市場價格和貸款率兩者中價高者，生產者可獲得補貼額度按照公式計算，即補貼額=補貼率×基礎面積的85%×補貼單產，其中基礎面積和補貼單產在4年執行期是固定不變的。

（2）農業風險保障項目（ARC）。農業風險保障項目是對平均作物收入選擇（ACRE）項目的改進和修訂，屬於收入支持政策。在計算收入補貼時，其基準收入採用的最近5年價格滑動平均值和產量滑動平均值（去除最高值和最低值）的乘積，且平均價格要高於價格損失補償項目的參考價格。由於補貼基準調整幅度慢於當年收入波動幅度，農業風險保障項目可防範長期收入損失帶來的風險。2014年，農業風險保障項目提供兩種收入保障方式，縣級水平農業風險保障補貼方式和農場水平農業風險保障補貼方式。縣級水平農業風險保障補貼方式是當縣級實際作物收入低於縣級基準作物收入86%時即可觸發，具體商品補貼總額=單位面積補貼額×具體商品基礎面積85%，單位面積補貼額不得超過具體商品單位面積基準收入的10%；農場水平農業風險保障補貼方式是當參與項目的整個農場作物的平均實際收入低於平均收入基準時才能觸發，整個農場補貼總額=整個農場單位面積補貼額×整個農場基礎面積的65%。農場主可根據自身情況在兩種收入保障方式中靈活選擇其中之一，一旦做出選擇，在執行期間都不能更改。農場主選擇加入縣級水平農業風險保障補貼方式時，可以選擇單個商品加入該項目，此時農場的其他商品可以在價格損失補償項目與農業風險保障項目間做選擇；農場主選擇加入農場水平農業風險保障補貼方式，則是整個農場加入該項目，此時整個農場都不能加入價格損失補償項目。

（3）營銷支持貸款項目（MAL）。營銷支持貸款項目是指政府規定一個底價作為貸款率（loan rate，單位產品可獲得的貸款金額），當市場價格低於貸款率時政府對貸款利率與市場價格的差額進行補貼。它屬於農產品價格支持政策的一部分，覆蓋範圍與2008年相同，除棉花貸款率從2008年的0.52美元/磅，調整為0.45~0.52美元/磅的區間外，其他商品貸款率(支持價格)並沒有變化。營銷支持貸款項目的貸款利率（實際為作物價格）遠低於PLC的參考價格，按規定適用於PLC或ARC的農產品均適用於MAL。另外，陸地棉、長絨棉、羊毛、馬海毛和蜂蜜雖然不適用於PLC或ARC，但適用於MAL。特別需要提到的是，陸地棉傳統上適用於美國農業商品計劃的其他項目，但由於巴西向WTO對美國關於棉花國內支持政策擾亂國際棉花市場價格的控訴取得勝訴，2014年農業法案中，美國對陸地棉的支持政策進行了比較大的調整。新的法案中，陸地棉不再適用於PLC或ARC；同時，美國針對陸地棉設計一種特殊的保險項目——累積收入保障保險項目（STAX）。

另外，對糖料作物和牛奶，美國還有特殊的農產品計劃項目。糖料作物採取的措施包括進口配額（Import Quotas）、糖料銷售輔助貸款項目和市場配額（Marketing Allotments）。對於牛奶，有毛利潤保障項目（MPP）和奶製品捐贈項目（DPDP）（相關數據見表2）。

單位：花生、陸地棉單位是美元/磅，大米單位是美元/100磅，其他產品單位均為美元/蒲式耳

3.農業災害救助計劃

美國聯邦作物保險一直沒有直接替代災害救助計劃，而是把災害救助計劃作為農業保險計劃的補充（Supplemental Agricultural Disaster Assistance）。農業災害救助計劃由美國農業部農場服務局負責管理運作，來幫助農業生產者在遭遇自然災害后，能夠從經濟上恢復生產能力。這些項目包括非保險作物災害救助項目（NAP）、牲畜與果樹災害救助項目（livestock and fruit tree disaster programs）、緊急災害貸款（EM）等項目。

（1）非保險作物災害救助項目。非保險作物災害救助項目是在1996年的聯邦農業改進與改革法案獲得國會永久授權的，該項目對於沒有納入聯邦農作物保險計劃的農作物，農業生產者幾乎都可以選擇申請NAP。NAP要求生產者對每種申請的農作物每年支付250美元的申請費，此外不收取其他費用。要獲得NAP的賠付，作物因自然災害造成的產量損失應超過50%。如果滿足條件，生產者獲取的賠付額為該作物年度市場平均價格的55%×作物預期產量的50%。因此，NAP十分類似於聯邦農業保險中對作物巨災風險保障的規定。另外，每個生產者每年能夠獲得的NAP賠付上限為12.5萬美元。如果該生產者調整的年度總收入超過90萬美元，那麼將無法獲得NAP賠付。

（2）牲畜與果樹災害救助項目。牲畜與果樹災害救助項目主要包括如下4個項目：牲畜補償項目（LIP），牲畜飼料災害救濟項目（LFP），牲畜、蜜蜂和飼養魚的緊急救助項目（ELAP），果樹救助項目（TAP）。這4個項目首先出現在2008年農業法案，2012年獲得重複授權，2014年農業法案將其永久授權。除了ELAP，其他3個項目均通過農產品信貸公司獲得沒有明確上限規定的資金支持。ELAP每年的補貼上限是2000萬美元。對於以上4個項目，生產者無需支付任何費用。按規定，每個生產者每年獲得LIP、LFP和ELAP補貼的總和不超過12.5萬美元，獲得TAP補貼的額度上限也為12.5萬美元。同樣的，要獲得這些項目的補貼，生產者調整的年度總收入不得超過90萬美元。

（3）其他災害應急項目。與農業災害救助項目是根據特定農產品的損失提供政府補貼不同，緊急災害貸款項目（EM）是當出現了重大自然災害后，由美國農業部部長宣布某個區域為受災區域，那麼處於受災區域縣的生產者，如果滿足一定的要求，可以向農場服務局申請緊急災害貸款。申請緊急災害貸款不僅可以用於彌補因自然災害導致的作物或牲畜死亡損失，也可以用於彌補因自然災害導致的廠房、設施、農用機械等的損失。緊急災害貸款為政府補貼的低息貸款，生產者需要在1-7年內（對不動產貸款可提高貸款年限）償還本息。CBO預期2015-2025年，政府大概需要為緊急災害貸款每年支付2百萬美元。

對於特別重大的自然災害或特別嚴重的市場環境，美國農業部也可以自由決定對特定區域的農業生產者提供特別的財政支持。美國農業部自主決定的支持項目（DS）也屬於美國農業安全網的一部分。根據美國1935年的農業法案規定，美國農業部每年可以動用相當於當年進口關稅30%的資金用於支持農業部門（目前大約為每年80億美元）。這筆資金的大部分現在都直接用於美國農業部設置的兒童營養支持項目，剩下的部分可以被美國農業部自由決定使用。比如，1999年，豬肉價格出現了歷史性的走低，美國農業部對豬飼養者提供了直接補貼；2004和2005年，美國農業部對佛羅里達州因颶風災害導致巨額虧損的水果、蔬菜與園藝作物生產者提供了補貼。

（三）運行機制及特點

1.發揮政府主導作用，充分利用市場機制

美國農業風險管理政策體系強調同時發揮政府和市場作用，以政府為主導，採取更加市場化的機制，實現互相配合、責任共擔。一方面，發揮政府的主導作用。雖然近幾年政府縮減了農業商品計劃的開支，但是加大了保費補貼力度，農場主承擔的保費比重從上世紀90年代的74%下降到近幾年的不足40%，並建立巨災風險的全額補貼機制，充分發揮政府在農業風險管理政策體系中的主導作用。另一方面，美國農業風險管理政策運行走向市場化。突出農業保險的作用，現行的美國農業風險管理政策體系通過增加保險品種、提高保險金額、擴大保險覆蓋面更加突出農作物保險計劃的核心地位；修改後的農業商品計劃使其更加符合市場化機制，價格損失補償項目和農業風險保障項目的補貼面積不與實際種植面積掛鉤，且採用的是收入的滑動平均，通過對上述兩個計劃的修改，減少市場扭曲，有利於發揮市場機制。

2.以保障收入為直接目標，兼顧生產成本

美國農業風險管理政策體系以保障農民收入為出發點，通過農業商品計劃對市場價格給予支持，使從事農業生產的農民有收入保障，通過農作物保險計劃對自然風險造成損失加以補貼，使農業中資本回報相對穩定。同時，現行的農業風險管理政策體系更多的兼顧生產成本，將作物生產成本的變動納入農作物保險的風險因素中，包括肥料等生產成本的變動帶來的市場風險得到進一步保障。

3.綜合施策應對價格下跌風險

現行的美國農業風險管理政策體系得到前所未有的加強，尤其對價格下行造成的損失給予更大關注，實現對短期性市場價格波動風險和長期性周期價格波動風險造成損失的管控。價格損失補貼項目和農業風險保障項目是對長期價格走低造成的收入損失進行補貼，而農作物保險計劃中作物收入保險或牲畜收益保險項目實際上是對偏離預期價格的短期季節和隨機波動風險提供風險保障。其中，補充保險選擇項目、累計收入保險項目和農業風險保障項目交叉互補，為原有農作物保險項目的部分免賠額提供風險保障，避免短期市場風險。

4.實現生產風險和市場風險全面覆蓋

美國農業風險管理政策體系的農業商品計劃、農作物保險計劃、農業災害救助計劃密切配合，引導農業生產者更加健康、綠色的從事農業生產。農業商品計劃中通過營銷支持貸款項目以固定的貸款利率提供較低層次的價格支持，價格損失補貼項目（PLC）和農業風險保障項目（ARC）提供價格支持和收入保障是高層次的保障；農作物保險項目設立了經營農業的保底收入，補充保險選擇項目對原有農作物保險項目免賠部分進行補貼；災害救助計劃作為農作物保險計劃的有機補充，對自然災害造成的較大損失進行賠付。美國農業風險管理政策體系通過3項計劃，涵蓋了幾乎全部農產品和畜產品，從價格層面和收入層面基本覆蓋了農產品的生產風險和市場風險。