《中國金融》｜陶玲：以改革精神引領金融穩定之路

作者｜陶玲「人民銀行金融穩定局副局長」文章｜《金融》2017年第17期

維護金融穩定是一項艱巨複雜的系統工程。在砥礪奮進的五年裡，啟程於大型銀行脫胎換骨的改革，行進於金融風險監測評估和處置，深化於防控金融風險的體制機制建設，通過改革維護金融穩定之路已經形成，並將繼續攻堅克難，行穩致遠。

建立維護金融穩定的系統性框架：理論依據及形勢任務

從理論和實踐看，中央銀行的政策目標「維護幣值穩定」本身就具有金融穩定的含義，而最後貸款人角色也決定了中央銀行始終把化解和處置金融風險作為重要職責。縱觀世界金融史，在各個歷史時期，都需要中央銀行在準確判斷經濟金融形勢的基礎上，運用宏觀調控進行逆周期調節，向金融體系注入預防高槓桿和泡沫化的疫苗，降低危機發生的概率，通過對利率、匯率等基礎性金融資產價格的管理來調控預期，進而調節全社會投融資行為，同時，統一系統重要性金融機構和金融基礎設施監管，促進經濟金融穩健運行。

作為一個發展中經濟體，具有「轉軌經濟加新興市場」的特徵，維護金融穩定更需要從自身經濟金融結構和金融風險特點入手，拿出有針對性的解決方案。20世紀90年代至21世紀之初，金融機構財務不健康，依法合規理念缺失，自主經營不到位，金融監管水平不高，會計審計準則標準滯后，市場運行機制不健全，導致歷史積累的金融風險尚未完全化解、新的風險仍在不斷形成。

一是大型商業銀行的風險一觸即發。1997年，對國有獨資商業銀行實施了發行2700億元特別國債補充資本、剝離近1.4萬億元不良資產並成立4家資產管理公司，上述舉措在一定程度上化解了金融體系的風險，但由於並未觸及和解決政企不分、產權模糊、治理低效、監管不足等問題，亞洲金融危機時期，商業銀行的資本充足率、不良貸款率等指標再度嚴重惡化。2002年底，國際上有相當多的悲觀觀點認為銀行業已技術性破產，而「依賴公共資金救助→助長道德風險→催生新一輪金融風險→依賴公共資金再救助」的舊有模式成本極高、代價太大，不能再成為化解風險的政策選項。

二是一批中小金融機構風險亟待化解。亞洲金融危機爆發后，一批中小金融機構的風險突顯出來：一些城市商業銀行和大量城鄉信用合作社不良資產比重持續攀升，出現流動性困難，許多信託公司等非銀行金融機構風險管理和內部控制薄弱，違法違規經營嚴重。人民銀行雖然全面整頓了信託業，通過接管、債務重組、行政關閉、破產等方式對問題金融機構進行處置，對非法集資、變相存貸款業務等各種非法金融業務進行查處，但由於處置工作的複雜性和制度缺失，許多機構「退而不出」。2004年德隆系風險爆發，證券業風險全面顯現，保險公司風險也開始暴露。

這種特殊而又嚴峻的形勢，使得維護金融穩定具有鮮明的改革烙印。在維護金融穩定工作開始之初，綜合權衡經濟狀況、財政實力和中央銀行可用政策工具，形成了以改革進行標本兼治、以處置風險守住穩定底線的路徑：一方面全面推進金融機構改革，建立「產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學」的現代金融企業，培育健康的市場主體；另一方面，通過外科手術式的方式化解和處置歷史存量金融風險，去除金融體系的沉痾頑疾。隨著對金融風險認識的深化和維護金融穩定工作的不斷深入，建立有利於防範道德風險的制度安排、不斷完善金融業穩健性標準、持續監測評估金融穩定狀況，與金融改革和處置風險共同組成了維護金融穩定的系統性框架，體現了「預防為先、標本兼治、穩妥有序、守住底線」的邏輯思路。

打造金融穩定基石：全面啟動和深化金融機構改革

保持金融機構的健康性是維護金融穩定的基礎。為有效化解大型銀行風險，2003年，國有大型商業銀行股份制改革全面啟動。在改革模式選擇上，汲取蘇聯、東歐轉軌國家「休克療法」導致金融危機的教訓，採取了漸進式方式，按照在線修復、治標治本相結合的思路，將改革的總體目標設定為：打造資本充足、內控嚴密、運行安全、服務和效益良好、具有國際競爭力的現代商業銀行。根據「一行一策」對工商銀行、農業銀行、銀行、建設銀行實施了精妙的「四部曲」方案。

一是重塑大型商業銀行的財務健康。首先，利用大型商業銀行原有財務資源核銷部分已實際損失的資本金；緊接著，按照市場化原則由四家資產管理公司通過公開競標，承接並處置不良資產；之後，補充大型商業銀行的資本實力，人民銀行創造性地提出運用外匯儲備和黃金儲備註資大型商業銀行，2003～2008年對五大國有商業銀行注資累計約800億美元。二是引入戰略投資者。公平競爭、擇優引進戰略投資者，尤其是具有豐富、成熟的經營管理經驗和公司治理經驗的境內外戰略投資者，形成多元化的產權結構。三是建立現代公司治理架構。設立匯金公司獨立行使國有股東權利，明晰了國有金融資本出資人代表，構建了股東大會、董事會、監事會和經營管理層的相互監督和制約的公司治理機制。四是境內外公開上市。充分發揮資本市場的外部約束監督作用，促使大型商業銀行成為真正的市場化經營主體，從2005年10月起，五家大型商業銀行相繼啟動首次公開發行工作，先後全部完成A股和H股兩地上市。

大型商業銀行股份制改革的成功使金融業發生了脫胎換骨的變化。自2012年開始，大型商業銀行連續入選全球金融穩定理事會（FSB）確定的全球系統性重要銀行。2016年末，商業銀行的資本充足率達到13.28%，不良貸款率為1.74%，全年凈利潤總額1.65萬億元，資本利潤率達到13.38%，主要指標均列全球銀行業前茅。

大型商業銀行股份制改革的巨大成功，也為開發性、政策性金融改革積累了寶貴經驗。按照分類指導、「一行一策」的改革原則，形成了一整套相互銜接支撐的改革措施：一是補充資本金，形成資本充足約束機制，2015年7月，國家外匯儲備向國家開發銀行和進出口銀行分別注資480億美元與450億美元。二是建立有效的公司治理機制，修訂章程，強化內部管控，注重資本約束，加強外部監管。三是合理界定業務範圍並動態調整，對政策性銀行建立正向激勵約束機制和更加明確的業務定位，對開發性金融機構堅持「公司化經營，市場化運作」，兼顧服務國家戰略和實現自身財務可持續的雙重目標。

改革不僅針對大型金融機構，還著眼於金融體系中單個體量不大但為數眾多、風險不小的農村信用社。長期以來，農村信用社普遍資產質量差，經營管理水平低，經營粗放，內部人控制嚴重，自我管理能力不足。自2003年6月正式開始的深化農村信用社改革工作，明確提出把農村信用社辦成產權清晰、管理科學、約束機制強、財務上可持續發展、堅持商業性原則、主要為「三農」服務的金融機構。人民銀行設計了通過資金支持與農村信用社改革成效掛鉤的、「花錢買機制」的政策安排。資金支持政策堅持因地制宜、分類指導，對專項票據發行、兌付以及專項借款發放，均規定了適當條件和規範透明的考核程序，建立了正向激勵的改革方式。

將大型商業銀行改革的經驗推廣開來，人民銀行還會同或者配合有關部門推動光大集團、中信集團、廣發銀行、再保險集團以及信達、華融資產管理公司等一批金融機構改革。改革提高了金融機構的健康性、專業性和競爭力，金融體系穩定的微觀基礎得到全面夯實。

守住金融穩定底線：處置和化解存量金融風險

20世紀90年代中期特別是亞洲金融危機后，由於的財政實力還比較薄弱，且存款保險制度尚未建立，為及時救助風險防止對經濟造成更大衝擊，主要由人民銀行履行最後貸款人職能，階段性化解了金融業風險，維護了金融和社會穩定。

據統計，1997年至2001年，採取撤銷、解散、關閉、破產等辦法，對400多家嚴重違法違規經營、資不抵債、不能支付到期債務的中小金融機構實現了市場退出。1998年末至2002年末，通過更名、合併重組、商業銀行購併、組建城市商業銀行、撤銷等方式，處置城市信用社風險。1999年，通過對信託業開展第五次整頓，對從事違法違規操作、發生支付危機、不能償還到期債務的信託投資公司一律予以改組撤併，信託投資公司數量減少到了50多家。2005年至2007年，推動銀河證券、南方證券等9家證券公司重組改革，先後對閩發證券等高風險證券公司實施了關閉或破產。2004年處置德隆系風險，2003年至2008年，平穩完成了16家歷史遺留的高風險金融機構的市場退出工作。

人民銀行及時救助高風險金融機構的做法，為經濟社會持續發展創造了有利條件，從全球金融實踐看，也具有典型意義。2008年國際金融危機期間，美國等一些國家的中央銀行也都通過創新使用流動性工具和擴張資產負債表等方式化解了銀行及非銀行類金融機構的風險。

降低金融穩定成本：建立防範道德風險的制度安排

道德風險是維護金融穩定的成本。這是因為，處置金融風險往往會面臨兩難。一方面，對金融機構過分救助不僅消耗國家資源，還將使一些不謹慎的金融機構產生救助依賴從而過分承擔風險，並且弱化公眾的風險意識甚至導致逆向選擇；另一方面，如果不救助或處置不力，可能引發系統性反應，導致經濟的螺旋式下滑。

2003年以後，在宏觀經濟基本穩定、金融體系的市場化、商業化不斷加強的有利環境下，人民銀行牽頭處置德隆系風險時最大程度地降低道德風險：聯合財政部、銀監會和證監會發布《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》，打破了以往全額兌付的做法，對10萬元以上個人債權九折收購。後來又出台《關於個人債權收購有關問題的補充通知》進一步採取累進打折，金額越大的個人債權打折越多，直至300萬元以上不予收購。

防範道德風險必須建立存款保險制度。早在1993年，《國務院關於金融體制改革的決定》就正式提出「要建立存款保險基金，保障社會公眾利益」。2012年以來，人民銀行會同有關部門加快存款保險制度建設，在具體制度設計上注重把握好維護金融穩定和防範道德風險之間的平衡。經過近二十年的努力，的存款保險制度於2015年5月1日正式建立，確立了強制保險、限額賠付、基準費率和風險差別費率相結合、風險早期糾正和及時處置、存款保險基金「取之於市場、用之於市場」等新機制，補齊了金融安全網的重要一極，提升了公眾對金融體系的信心，有利於降低道德風險。

防範道德風險才能控制金融風險的循環滋生。當前，負盈不負虧、高風險經營、責任外推、依靠中央銀行或政府兜底的道德風險在金融機構、金融市場中仍然存在，並成為許多風險的源頭，為此，應當將防範道德風險作為更加註重的金融穩定政策取向，堅持正向激勵原則，在處置風險和防範道德風險之間找到平衡點，將維護金融穩定的成本降至最低。

構建金融穩定防線：提升金融業穩健性標準

金融業穩健性標準不高也是金融風險的重要成因。歷史上，會計標準較低，貸款分類不準，信息披露標準不高，透明度較差，往往導致金融市場出現人為炒作，價格劇烈波動，市場秩序混亂。

2003年至今人民銀行推動的金融機構改革，堅持真實反映金融機構的財務和經營狀況，注重真實的、高質量普通股資本的注入和維持，由此大大提高了資本要求、信息披露要求、會計與外部審計標準。堅持推動境外上市的大型商業銀行執行國際會計準則、公司治理和風險管理等更高標準，使改革成果能以國際金融業通用和可信的形式向境內外展示。加大金融統計標準化工作的落實力度，嚴格外部監督和信息披露。2008年後，人民銀行正式加入了金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會、全球金融體系委員會，深度參與了巴塞爾資本協議Ⅲ、系統重要性金融機構等國際監管規則的制定工作。

2012年前後，人民銀行把握國際社會加強宏觀審慎管理的共識，率先開展宏觀審慎政策實踐。從金融體系整體穩定的角度出發，將信貸投放與宏觀審慎要求的資本水平相聯繫，實施差別準備金動態調整機制，2016年起進一步升級為宏觀審慎評估體系（MPA），將狹義信貸擴展到廣義信貸，並從七大方面對金融機構的行為進行多維度的引導，加強逆周期調節，守住系統性風險的總閘門。同時，對金融業綜合經營、實業投資金融業等新情況進行冷靜觀察，加強風險監測分析，研究金融控股公司、交叉性金融產品等跨行業跨市場行為的監管規則，統一資產管理業務的標準規制，防範金融風險跨行業、跨市場、跨區域、跨境傳遞。

把握金融穩定方位：探索系統性金融風險的監測評估方法

準確識別和判斷風險是維護金融穩定的前提。自2005年起，人民銀行每年定期發布《金融穩定報告》，全面監測、評估金融體系的穩定狀況。2012年以來，針對金融體系關聯性、複雜性上升的特點，加強對債務和槓桿風險、信用風險、流動性風險、影子銀行風險、資產價格泡沫等重點領域金融風險的研判，探索建立系統性風險指標體系，緊密跟蹤金融市場先導性指標變化，嘗試開展壓力測試和整體風險評估。

與國際對標有利於準確定位的金融穩定狀況。2009年8月，首次金融穩健性評估（FSAP）正式啟動，並於2011年11月圓滿完成。FSAP是國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行聯合開展的評估項目，是對金融體系按照國際標準進行的一次全面「體檢」。首次評估報告認為，得益於政府推出的多項重大金融改革以及中央銀行和各監管部門的有效監管，金融體系整體穩定，金融改革進展良好，金融機構實力不斷增強。2015年，第二輪FSAP更新評估再次開始。這次評估是在經濟進行結構性調整和新舊動能轉換、金融創新和金融科技快速發展、金融體系的市場化程度大幅上升的背景下展開的，對把握金融穩定狀況具有十分重要的意義，將全面展示國際組織對金融改革穩定和發展的評價，促進金融體系進一步深化改革開放和穩健發展。

第五次全國金融工作會議指出，回顧改革開放以來金融業發展歷程，解決影響和制約金融業發展的難題必須深化改革。追溯五年來以及更長一段時期的金融穩定工作，改革既是維護金融穩定最有效的經驗，也是防止發生系統性金融風險的根本動力。當前，金融風險處於易發高發期，金融風險隱蔽性、複雜性、突發性、傳染性、危害性日益顯現。對此，唯有在清醒認識、準確判斷金融風險及成因的基礎上，通過不斷深化金融改革，補齊體制機制短板，才能切實守住發生系統性風險的底線，從而建設穩健的、具有包容性和競爭性並與國際接軌的現代金融體系，實現服務實體經濟的根本目標。■