宏觀｜國企混改新征程

文｜《發展觀察》記者 杜悅英

「樣板」「典型」「風向標」——自8月下旬以來，除了已經官方解釋為「個案」的少許疑問，正式拉開本輪混合所有制改革大幕的聯通，一直與這些溢美之詞如影隨形。

8月20日晚間，聯通集團下屬A股上市公司聯合網路通信股份有限公司（證券代碼：600050）發布了聯通關於混合所有制改革有關情況的專項公告，正式披露混合所有制改革試點總體方案和擬改革的內容要點。同時，聯通還發布了非公開發行A股股票預案及限制性股票激勵計劃（草案）等議案；發布了關於股票復牌的公告，公司股票於8月21日開市起複牌。

業界、學界及公眾對聯通混改普遍關注，是因為它在國有企業混合所有制改革進程中書寫了重要篇章，開啟了國企混改的新征程。接受《發展觀察》採訪的多位學者認為，在聯通案例基礎上，探尋更多切實可行、並能複製和借鑒的國企混改經驗，充分防範國有資產流失等潛在風險，對國企混改的下一步實踐意義重大。而在此過程中，如何對國企混改的成效實施評估，也是一項需要討論的議題。

新案例，新突破

「聯通混改的正面影響非常大，為新一輪國企混改樹立了榜樣」，國務院發展研究中心企業研究所副所長袁東明研究員對《發展觀察》表示，除去上市公司的一些特定規則，聯通混改的試點方案和改革內容要點適用於大多數國企混改，具有複製與借鑒意義。

在他看來，聯通混改的典型性首先體現在混改層級為整體混改，大幅降低國有股權比例，解決了「一股獨大」問題。國有股「一股獨大」是當前很多國有控股的混合所有制企業或上市公司存在的普遍問題，導致這些企業的體制機制與國有獨資企業差別不大。聯通的本輪混改方案明確了公司在治理結構、運行機制上的改革方向，著力於切實推進企業體制機制的變革。

中央黨校經濟學部副主任曹立教授對《發展觀察》表示，聯通混改是本輪國企混改的風向標，體現了國家力推國企混改的本意，有利於放大國有資本功能，改善公司治理結構，通過發展方式轉變實現企業轉型。特別是聯通混改擬建立股權激勵機制，以崗定股，努力實現股東、公司、員工利益一致，有助於激勵核心員工。「國企改革與市場結合，最終提高的是企業經營的全要素生產率，增強企業的市場競爭力。」曹立說。

國務院國有資產監督管理委員會研究中心胡遲研究員認為，聯通混改是今年以來的國企混改案例中規模最大、改革力度也最大的案例，實現了許多新突破，特別是強力推動了自然壟斷行業混改。但他也強調，此次聯通混改雖然觸及核心資產，但仍然是從聯通集團下屬A股上市公司聯合網路通信股份有限公司入手。在他看來，這與在集團層面實施混改還不能完全等同。今年的政府工作報告中提到「深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐」，如今聯通混改進入實際操作層面，民營企業參股比例也超出預期。聯通混改對自然壟斷行業國企混改起到了重要的推動和促進作用。一個例證是，緊隨聯通之後，鐵路總公司的混改也開始有所行動。

聯通混改較大比例地引進了百度、阿里、騰訊、京東等具有協同效應和領先優勢的戰略投資者也引發關注。曹立認為，這些戰略投資者都與聯通主業關聯度高、互補性強，將有助於公司的資源和優勢與戰略投資者的機制優勢、創新業務優勢相結合，實現企業治理機制現代化和經營機制市場化，培育壯大公司創新發展的新能力，助力企業下一步的轉型升級。

而據鐵總官網消息，鐵總已經分別向阿里、騰訊、一汽集團發出了參與鐵總混改的邀請，「鐵總引進非公領域的前沿企業參與混改，亦可視作受聯通混改案例的啟發。」胡遲認為。

保國資，重監管

接收本刊採訪的學者表示，在聯通混改的案例中，國有資本做的是增量混改，增資擴股，拓展新業務，不存在國有存量股權「賤賣」的情況。但在國企改革的長期進程，特別是混改中，「切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失」也是2015年中共中央、國務院《關於深化國有企業改革的指導意見》提出的相應要求。如何防止國有資產流失，加強對國資國企的監管始終備受業界、學界及公眾高度關注。

按照一般理解，國有資產流失主要是指國有企業在向非國有投資者轉讓國有產權或出售國有資產時因售價過低而產生的「賤賣」現象。國有企業與非國有企業合資合作、以資抵債過程中，低估國有資產價值或高估非國有資產價值，也屬於國有資產流失。由於如何判斷「賤賣」存在技術上的複雜性，是否存在國有資產流失往往只能看程序上是否依法依規。而任何程序都有可能牽扯人為因素，因此這成為對國資國企不斷加強監管的出發點。

袁東明說，早期國有資產流失主要表現為不進行資產評估、按賬麵價值出資入股、沒有計入或低估土地、廠房、設備及企業無形資產等價值，造成企業沒能獲得應得的收益。1991年，國務院發布《國有資產評估管理辦法》，規定在「資產拍賣、轉讓；企業兼并、出售、聯營、股份經營；與外國公司、企業和其他經濟組織或者個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業；企業清算」等情況下「應當進行資產評估」。20世紀90年代中後期國有中小企業大規模改制，國有資產流失主要表現為在評估環節做文章，在交易環節耍手段：資產低估、漏估，交易暗箱操作，侵吞企業資產。這一階段及以後，在加強資產評估的同時，國資國企監管重點是不斷規範和完善企業改制和產權交易各個環節的程序。

「為防止國有資產流失，對國有企業資產評估環節的監管日臻嚴密」，袁東明說，這體現在國家接連出台相關政策，對國有企業改制不斷增加規定程序和規範要求，對國有企業產權轉讓要求進場交易。

相關的制度建設一直在完善。2003年，國務院國資委成立不久即發布了《國有企業清產核資辦法》《關於規範國有企業改制工作的意見》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，針對企業改制中的各個環節，強化企業監管，防止國有資產流失。2005年，國資委又發布了《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》《企業國有資產評估管理暫行辦法》和《關於進一步規範國有企業改制工作的實施意見》。2009年，又發布《企業國有產權交易操作規則》，進一步細化管理規定，加大監管力度。2015年11月，國務院辦公廳發布《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，作為《中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見》的配套文件，針對國有企業「管理不規範、內部人控制嚴重、企業領導人員權力缺乏制約、腐敗案件多有發生等問題」「切實強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督」「切實加強和改進國有資產監督、防止國有資產流失」，從體制機制制度上進一步築牢國有資產流失的防線。「這一國有企業內部、外部及社會監督體系，已經全面覆蓋了各種監督機制和監管方法，為防止國有資產流失確實建立起了制度上的銅牆鐵壁。」袁東明表示。

曹立認為，對於防止國有資產流失，首先要有負面清單制度，守住國有資產流失的「紅線」。對於國有資產，哪些可以放，哪些不能放，都要明確。其次，涉及國有資產處置的事務，其程序應當公開、透明。

胡遲說，國有資產流失觸目驚心的案例，不是沒有出現過，而防止國有資產流失的關鍵在於制度建設，在於監管執行。國企混改過程中應建立信息披露制度，從混改方案設計到實施操作，每一階段都應建立公示制度，向社會公開，接受社會監督。與此同時，健全國企監督體系，強化問責等配套制度。

轉機制，見成效

《關於深化國有企業改革的指導意見》要求，推進國有企業混合所有制改革。以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標，穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟。《意見》還要求，對於適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。去年8月，國務院國資委、財政部、證監會三部門聯合印發《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，也明確了改革時間表和路線圖。

「國資混改一直在努力推進，成效顯著。」胡遲說。根據國資委今年6月份相關數據，去年央企新增混改項目數同比增長45.6%。截至今年3月底，省級國資委監管的各級企業中混合所有制企業數量較2016年底增長3%。從改革涉及的層級看，中央企業二級子企業混合所有制企業戶數佔比達到了22.5%。此輪國企混改與壟斷領域的改革相結合。目前，在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業，已有兩批19家企業被確定為試點開展混改，實現了向社會資本放開競爭性業務。

不少企業在混改過程中，探索推行經理層市場化選聘、員工持股等，推動形成靈活高效的市場化經營機制。此外，國資委明確了10戶央企子企業作為員工持股首批試點，目前試點正在穩妥有序開展審計評估、確定外部非公有資本股東等工作。同時，湖北、江蘇、河南、福建和重慶等五省市這項改革進展也較快，共確定了43戶試點企業，正式啟動首批試點。

儘管整體推進成效顯著，但就單個企業來說，似乎很難有專門量化的標準來判定國企混改成效幾何。多位接受《發展觀察》採訪的業界人士表示，比如說某個企業進行了混改，不論其經營業績有所提升或者下降，把原因只歸於混改，是不全面的。

國務院發展研究中心企業研究所的相關研究認為，具有強烈活力和動力的非國有資本，與國有資本相互融合，在市場規律和法治規則下共同發展、共同增值。因為市場經濟本身，特別是法治框架下的股份制度、股權界定與保護制度，本身就是一個包容性、普適性的體系。由於現有的絕大多數國有企業並不處於關係國家經濟安全和國民經濟命脈的領域，只要有利於企業在法治環境中實現市場化發展或市場化進退，哪種資本佔多少股份，並不需要永久設定。在全面依法治國的時代，大型骨幹國有企業繼續建立和完善現代企業制度，推行股權結構改革，混合所有制就必然會應運而生，就會成為基本經濟制度的重要實現形式。

順勢而為的國企混改正在漸次展開，其成效應當如何評估？曹立認為，應當從四個維度來做出評價。其一，是否有利於國有資本的放大功能。其二，是否有利於國有資本的保值增值。其三，是否有利於提高國企競爭力。其四，混改過程中參與進來的非公資本是否真正參與了公司治理。

在胡遲看來，國企混改是多方協同的成果，其中企業員工是否受到激勵是非常重要的方面。在國企混改過程中如何運用股權激勵、以業績為導向優化薪酬內部分配等，需要探索與考量。

袁東明強調，與之前的混改相比，本輪混改更要注重體制機制的改變。混改之後，需在公司治理層面建立起治理均衡、運轉靈活、市場融合的體制機制，充分激勵各利益相關主體，這樣才能使混改真正深化，起到成效。

文章來源：《發展觀察》2017年第17期

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