宏觀 | 從第五次全國金融工作會議看金融監管趨勢

7月14日至15日，第五次全國金融工作會議在北京召開。此次會議立足於當前金融形勢，提出必須加強黨對金融工作的領導，堅持穩中求進的工作總基調，遵循金融發展規律，緊緊圍繞「服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革」三項任務，按照「回歸本源、優化結構、強化監管、市場導向」四個原則，做好金融改革發展穩定工作，促進經濟和金融良性循環、健康發展。

防止發生系統性金融風險是金融工作永恆的主題。會議強調，要以強化金融監管為重點，以防範系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監管，更加重視行為監管。要把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防範，早識別、早預警、早發現、早處置，著力防範化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制。要加強金融監管協調、補齊監管短板。要堅決整治嚴重干擾金融市場秩序的行為，嚴格規範金融市場交易行為，規範金融綜合經營和產融結合，加強互聯網金融監管，強化金融機構防範風險主體責任。設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。

此次會議是在黨的十九大召開之前的一次重要會議，明確了做好金融工作的指導思想、重要原則和重點任務，為我們做好今後一個時期各項金融工作指明了方向。根據會議精神，預計未來金融監管將呈現出以下重大變化和發展趨勢。

加強宏觀審慎管理和防範系統性金融風險的重要性將更加突出

2008年國際金融危機發生后，基於對金融監管經驗與教訓的反思，國際金融監管部門逐步形成共識，認為在微觀審慎監管的基礎上，有必要引入宏觀審慎管理政策工具，以解決「大而不能倒」、監管不一致、跨行業、交叉性金融風險等問題。2016年國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和金融穩定理事會（FSB）聯合發布的《有效宏觀審慎政策要素：國際經驗和教訓》指出，宏觀審慎政策是旨在防範系統性金融風險，進而降低金融危機發生的頻率和影響程度而採取的各種審慎工具組合。同樣，早在2009年開始就積極探尋宏觀審慎管理政策框架的構建，先後引入差別準備金動態調整機制、全口徑跨境融資宏觀審慎管理、宏觀審慎評估體系（MPA）等宏觀審慎政策工具。特別是2016年，人民銀行將原有合意貸款規模和差別準備金動態調整機制進一步升級為宏觀審慎評估體系（MPA），該體系從資本和槓桿、資產負債、流動性、定價行為、資產質量、跨境融資風險、信貸政策執行情況等七大方面對金融機構行為進行引導。經過一年多的實踐，宏觀審慎評估體系（MPA）與貨幣政策相互配合，對推動金融機構服務實體經濟、促進金融機構穩健運行、維護金融穩定和防範系統性金融風險發揮了積極作用，標誌著已初步形成以資本充足率為核心，逆周期調節為手段的宏觀審慎管理框架。但總體看，宏觀審慎管理與微觀審慎監管政策之間、貨幣政策與產業政策、財政政策之間還不夠協調，宏觀審慎管理政策工具、手段還不夠豐富，宏觀審慎管理制度建設亟待進一步加強和完善。

此次會議決定設立國務院金融穩定發展委員會，並提出強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責，是進一步強化宏觀審慎管理的重要舉措。根據部署和要求，人民銀行將履行好國務院金融穩定發展委員會辦公室職責，進一步完善宏觀審慎管理政策體系，豐富宏觀審慎管理工具，加強宏觀審慎管理和微觀審慎監管政策之間，貨幣政策與產業政策、財政政策之間的協調，與相關部門共同健全風險監測預警和早期干預機制，把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防範，早識別、早預警、早發現、早處置，完善金融風險處置預案，防止單體局部風險演變為系統性全局風險。

以協同監管、功能監管、行為監管、穿透監管、依法監管為抓手，補齊金融監管短板，構建全面監管網路，將成為金融監管的重中之重

近幾年來，金融產品創新非常迅速，為豐富金融市場，拓寬融資渠道，提高金融服務實體經濟能力發揮了積極作用。但部分金融機構亂搞產品嵌套、亂搞同業、亂搞表外業務、亂加槓桿行為屢禁不止，套利投機泛濫，利益輸送嚴重，大案要案不斷滋生，對整個金融體系運行產生了消極影響。這些金融亂象始終未得到有效解決的根本原因在於監管有短板：一是缺乏有效的協同監管，導致監管空白。金融混業經營和綜合經營使不同金融行業、不同金融機構之間形成了產品交叉和業務交叉。在分業監管體制下，這些交叉地帶容易形成金融監管「空白」。2012年，成立了由人民銀行牽頭的金融監管部際聯席會議，在一定程度上提高了監管協同性，但受各種因素制約，該機制在金融監管協調中的作用不夠顯著，一些交叉性金融產品和交叉性金融業務，仍未被金融監管全覆蓋。這些監管「盲區」為金融機構規避金融監管、追求監管套利創造了空間，助長了金融亂象，嚴重影響整個金融體系的穩健運行。二是缺乏功能監管、行為監管和穿透監管，導致監管缺位。目前，金融監管的主要形式是機構監管和分塊監管。這種形式主要關注單個金融機構的穩健性，沒有按照實質重於形式原則對屬性相同的金融產品進行統一監管；缺少金融消費者保護機制，金融消費者知情權、公平權沒有得到充分保障；部分跨界金融產品沒有被穿透性審查，資金流向、風險最終承擔者無法追溯。以資產管理業務為例，部分金融產品合約複雜、合同辭彙專業性強、信息量大，客戶容易聽信金融機構銷售人員的介紹，對產品和風險的了解不夠深入、不夠全面，由於信息不對稱和某些銷售人員的誤導性銷售，時常出現欺詐客戶、損害消費者利益的現象。同時，在分段式監管體制下，各監管部門一般只監管資產管理業務的某一個領域、某一個業務環節，某一段業務流程，無法穿透整個資產管理業務環節、最終投資者和底層資產，從而導致資產管理業務資金流向、產品風險無法有效識別。

針對目前的監管空白和缺位問題，此次會議明確要求，金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢於監管、精於監管、嚴格問責的監管精神，形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍。根據這一要求，「無死角、不留白」的全面監管網路將會很快建立起來。一是隨著國務院金融發展穩定委員會的成立，協同監管將變得更加權威和有效。未來「一行三會」甚至其他經濟主管部門將會在國務院金融發展穩定委員會的領導下，統籌金融改革發展和監管，統籌協調貨幣政策和財政政策、產業政策等，加強金融監管協調，統一監管規則，協同監管跨行業、交叉性金融業務，共同承擔起防範化解系統性金融風險的責任。二是功能監管和行為監管將是機構監管的重要補充。此次會議強調，未來金融監管要強化功能監管和行為監管，以彌補機構監管的缺點。在金融經營綜合化的趨勢下，未來金融監管部門將會通過統一金融規則來規制不同行業但產品屬性相同的金融產品，以強化功能監管，消除監管套利，同時加強對金融機構的銷售行為、交易行為、投資行為等經營行為的監管，通過行為監管，提高金融消費者權益保護程度。三是穿透監管將成為及時識別和處置系統性金融風險的重要利器。未來金融監管部門將會在國務院金融發展穩定委員會的領導下，對各金融領域、業務、產品實施穿透監管，向上穿透該金融產品的最終投資者和風險承擔者，向下穿透該金融產品投資的底層資產，明確資金投向，及時識別和處置系統性金融風險。

強化金融監管問責，塑造敢於監管的文化將是維護金融監管權威的重要保證

近兩年，在金融領域查出大批違法案件，一些案件金額、危害程度令人觸目驚心，個別監管人員監守自盜，損害監管權威。這些違法案件的出現跟一小部分金融監管人員不作為、亂作為有密切關係。一些金融監管人員玩忽職守，公器私用，以權謀私。一些人罔顧國法，收受賄賂，甚至內外勾結，與一些不法金融大鱷沆瀣一氣，擾亂正常金融秩序，損壞國家金融安全和投資者利益。一些落馬的高級金融管理幹部，理想信念缺失，膽大妄為，利用國家救市機會，獲取不正當利益。

對於金融腐敗和監管人員監守自盜行為，此次會議強調，要落實全面從嚴治黨要求，建好金融系統領導班子，強化對關鍵崗位、重要人員特別是一把手的監督，加強理想信念教育，加強黨性教育，加強紀律教育，加強黨風廉政建設，並要求健全符合國情的金融法治體系。未來，懲治金融腐敗將會保持高壓態勢，金融領域防風險和反腐敗工作統籌推進。同時，理順職能關係，依法監管，做到法定之責必須為，法無授權不可為，加大對監管者的問責力度，也將成為未來金融監管的重點。

督促金融機構強化法人治理，提高公司治理水平將成為微觀審慎監管的重要內容

經過幾年改革，金融機構公司治理水平取得明顯進步，大部分金融機構建立了股東大會、董事會、監事會制度。但在部分公司治理領域，金融機構還有待提高。一是大股東風險承擔責任弱化。部分金融機構大股東為了滿足自身風險偏好和利益，利用經營控制權要求金融機構開展超過自身風險承擔能力的業務。但金融機構一旦出現風險，大股東只以自己在機構的出資額為限承擔有限責任，股東責任與其收益明顯不匹配。二是部分金融機構利用關聯交易進行違規活動。一些金融控股集團內部關聯交易複雜、關聯交易資金流向難以穿透。部分金融集團利用子公司之間持有不同牌照，頻繁進行關聯交易，以規避監管。甚至一些違法人員利用關聯交易行進行非法利益輸送、惡意轉移風險等違規活動。一些金融集團內部控制對集團內部關聯交易的審查流於形式，對交易的行為、資金流向、風險轉移缺少必要的追溯，放任非法關聯交易行為。三是部分金融機構高管頻頻出現違法違規行為。諸如銀行高管利用職權違規授信、證券市場高管內幕交易和利益輸送、保險公司高管套取費用等違法違規行為屢見不鮮。四是部分金融機構員工操守失當。在業績的驅動下，部分金融機構員工，不顧法律規定，違規銷售金融產品，違規進行業務操作，甚至有些金融機構詐騙客戶資金，違規套取公司利益。

此次會議強調，金融機構要完善現代金融企業制度，完善公司法人治理結構，優化股權結構，建立有效的激勵約束機制，強化風險內控機制建設，加強外部市場約束。針對高級管理層違規行為，未來監管部門將會進一步加強微觀審慎監管，強調股東和管理層的主體責任，督促金融機構提高內部控制有效性，加強金融文化和金融道德培養，樹立合規文化，從戰略高度協調好短期目標與長期目標，公司利益與社會責任之間的平衡。

加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融監管信息共享，將成為金融監管的重點工作

長期以來，由於分業監管，金融基礎設施、金融機構、金融行業信息分佈在不同金融監管部門，不同金融監管部門之間的統計標準又不一致、彼此之間缺少溝通協調，從而導致金融監管信息分散、零碎，重複統計、統計空白現象突出。金融監管信息的割裂嚴重影響了系統性金融風險的分析、預警和處置。

此次會議要求，加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享。下一步，金融監管部門將會統籌推進金融監管基礎設施互聯互通，統籌金融基礎設施監管，共同制定金融業信息統計標準，建立金融業綜合統計信息系統，以充分、有效收集金融信息，為金融風險分析、預警、早期干預、處置建好「雷達站」。（本文僅代表個人學術觀點，不代表所在機構意見）

作者單位：人民銀行金融研究所/人民銀行福建龍岩中心支行

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