視界 | 特色小鎮從浙江走向全國，如何應對新命題與新變化？

本文來自方塘智庫(ID：ftzhiku)，作者是其學術委員。指數研究院獲得授權轉載。

2016年，對「特色小鎮」來說是相當火爆的一年。國家「十三五」規劃綱要明確提出，在全國範圍內要「因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮」。

在浙江省推進實踐特色小鎮建設3年時間之際，中央部委和全國各省市都在積極出台相關政策措施加快「特色小鎮」的建設，尤其是中央部委高度重視，相繼出台十幾個政策予以引導，可以說特色小鎮的快速發展得益於中央政府的力推、地方的配合，這些政策也都是未來特色小鎮發展的綱領文件。

到目前，關於特色小鎮的建設，已有一套包含長遠規劃、行政管理改革和信貸金融支持，涵蓋特色小鎮培育、引導、保障、融資、激勵等完整政策設計一體的政策組合拳。

梳理國家各部委關於特色小鎮的政策表達，尤其是住建部關於特色小鎮的定義，可見全國和浙江在特色小鎮在理念上的異同。一方面，全國範圍的推廣，既有對浙江經驗的吸收；另一方面，全國範圍的情況更多元複雜，特色小鎮要面對更多元複雜的命題，因此其路徑、理念也了相應的不同。

國家部委開展特色小鎮培育工作是在借鑒浙江特色小鎮經驗和做法基礎上的提升，更加註重發展特色產業、注重傳承傳統文化，注重保護生態環境、注重宜居環境建設、注重完善市政基礎設施和公共服務設施。全國範圍的特色小鎮建設理念，在借鑒浙江省城鄉協調發展的事實基礎上，充分考慮到廣大中西部后發達地區的現狀和需求。

特色小鎮注重保護生態環境

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特色小鎮走向全國遭遇的新命題

浙江東部經濟發達省份，城市、市場的長期發展，為特色小鎮的發展提供了得天獨厚的環境。而特色小鎮走出浙江在全國範圍內推廣后，面臨的省情、市情和浙江有了很大不同。由於社會經濟發展階段、發展水平的不同，特色小鎮從浙江走向全國之後，所面對的條件、使命也有很大不同。

一是就近、就地城鎮化。改革開放以來東部沿海地區的快速發展形成了「異地城鎮化」和人口向特大城市集聚的特點，由此也導致了 「農民工」和 「留守現象」等一系列問題。這已被證明是不可持續、不以人為本的發展模式。而依託地級市和縣級城鎮，促進人口集聚，鼓勵有條件的小城鎮和村莊就地改造，探索就近就地城鎮化模式，既可降低城鎮化的制度障礙和成本，促進區域均衡發展，還有利於農業和鄉村可持續發展。

推進城鎮化和特色產業發展，是特色小鎮建設的兩大核心。特色小鎮所代表的就地、就近城鎮化，是一種低成本的城鎮化，有利於實現人口、資源和生態的協調發展。國家部委的特色小鎮政策更傾向於協調城鄉二元體制，旨在促進大中小城市和小城鎮協調發展，充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。

通過特色小鎮培育工作，讓更多的小鎮真正成為就近城鎮化的載體，能讓更多的人留在小鎮居住，能吸納更多農村剩餘勞動力在小鎮就業，讓小鎮居民享受到更好的公共服務和良好的居住環境。

二是縣域經濟。近些年來，多數地區走過了「城市—中小城市—縣域—城鎮—鄉村」逐級梯次「差序格局」發展態勢，不論是西方的城鎮化還是逆城鎮化發展思路，廣大縣域和城鎮成為發展的關鍵環節，如果這個環節掉了鏈子，直接導致鄉村發展的不均衡和大中城市病的產生。

特色小鎮在東部沿海地區可依託於產業基礎較好、資源資金充裕、基礎設施齊備的鄉鎮，甚至依託於資源稟賦和先天地理條件先富起來的一部分鄉村。而在廣大中西部內陸地區，特色小鎮則大部分需要依託縣域經濟來發展——廣大鄉鎮只是當地的行政中心和集市中心，產業功能長期偏弱——更不用說廣大鄉村的經濟發展和在發展格局中的地位了。

改革開放之後，一些地區便開始探求縣域發展之路。如蘇南的鄉鎮企業帶動型、東莞的大城市配套型、麗江大理等旅行資源帶動型等，而義烏依託小商品市場，做到了世界最大。

特色小鎮探索本質上也是縣域經濟的擴大化和外溢效應。在中西部，特色小鎮理應成為縣域經濟的突破口，兩者會碰撞出美麗的火花。

特色小鎮在中西部理應成為縣域經濟的突破口

三是傳統產業的轉型升級。十八屆三中全會明確提出，要完善城鎮化健康發展的體制機制，堅持走特色新型城鎮化道路。其中，產業和城鎮的融合是必有路經之一。

產業和城鎮融合發展，產生的化學反應就是產業新城和特色小鎮。兩者在產業這一核心要素上具有異曲同工之妙，都牢牢地抓住了經濟發展的核心驅動力。要發展就需要有產業，吸引人、留住人、促就業都需要產業，以產促城、以產興鎮、以產帶農理應成為共識。

在產城融合發展的過程中，政府與市場的關係成為一個無法迴避的焦點。蘇州工業園區採取了中外合作的方式，北京亦庄、鄭東新區等產業新城則是政府主導方式。最典型樣本是河北廊坊固安，引進了專門努力於投資開發運營產業新城的集團華夏幸福基業，屬於引入社會資本的方式。

特色小鎮是產業集聚和轉型升級發展的大平台，對於浙江而言，基金小鎮、夢想小鎮等是新興產業的集聚平台。但對中西部地區而言，由於現代新興產業的基礎薄弱，想通過特色小鎮的建設去實現新興產業的集聚的想法，很多時候會落空。更為務實的思路應該是，依託於本地傳統產業，依託特色小鎮的平台匯聚創新要素，推動傳統產業的轉型升級。

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建制鎮和非建制鎮之辨

2016年7月，住建部、發改委、財政部三部委發布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》，要求到2020年培育1000個特色小鎮。這份正式文件把特色小鎮的「鎮」理解為通俗意義上的「建制鎮」，尤其是「全國重點鎮」，這一點與浙江省打破行政區劃的「小鎮」理念是不同的。

浙江首提的「特色小鎮」最大的亮點是「非鎮非區」，所謂的「小鎮」既不是行政區劃單元上的「鎮」，也不同於產業園區、風景區的「區」，而是相對獨立於市區，有明確產業定位、文化內涵、旅遊特色和一定社區功能的發展空間平台。其規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積控制在1平方公里左右。

到2020年培育1000個特色小鎮

正如國家發改委在《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》中就提出，特色小鎮包括特色小鎮和特色小城鎮兩種形態。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同於行政建制鎮和產業園區的創新創業平台。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。

方塘智庫創始人葉一劍先生提出：特色小城鎮基本上都是政府在投入建設和美化，只能稱得上是有獨特資源的小城鎮；而特色小鎮則是在一定區域內通過市場化的手段開發建設起來的，可以做為一個企業投資的產品來看待，既具有公共屬性又具有投資屬性。

以往的小城鎮建設，尤其是建制內的鄉鎮，依靠傳統文化、地理位置、交通要道、商業中心、消費慣性以及建制性的行政資源，已經在廣大內地先發展、先致富，尤其是在廣大中西部地區，這是不爭的事實。尤其是這些不依靠、遠離大中小城市，甚至遠離縣城的鄉鎮，他們致富之後的商業轉型不足，尤其是產業發展的後勁不足，經濟轉型發展不起來。浙江省就是打破行政建制而創造出的特色小鎮更具有活力，由於其依靠產業走出了一條新道路，這是其他省市建設特色小鎮一定要注意的。

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處理好特色小鎮的三種關係

經濟進入發展新常態，在這一關鍵時期，如何建設有特色的小鎮將成為推進地方經濟轉型升級的重要引擎，成為促進創新創業、培育新產業的重要途徑，成為擴大有效投資的重要抓手，成為推進城鄉統籌發展的創新實踐和傳承展示地區獨特文化的有效載體。

在當前和未來很長一段時間內，建設特色小鎮需要著重處理好以下三層關係：

一是要處理好政府與企業關係。

在特色小鎮發展的過程中，政府與市場的關係成為了一個無法迴避的焦點。目前很多地方做開發區、工業園區等，往往是本地出錢，但是，多數地區財政不足，基礎設備跟不上，到頭來可能是「竹籃打水一場空」。

特色小鎮建設中，要正確界定政府與市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府作為宏觀政策的把握者，要分清先做什麼、后做什麼，清晰各階段的發展目標和要求，做好相關管理服務工作。比如在規劃設計階段，需要政府部門為主導，為小鎮全面調研其資源稟賦、文化傳統和區位優勢，確定其特色和優勢所在。在規劃的落實階段，則應主要依靠市場化的框架來推進，予以優惠的稅收、金融政策，推動基礎設施和公共服務建設。

二是要處理好產業與資源關係。

在三部委聯合下發的《關於開展特色小鎮培育工作的通知》中，堅持突出特色被列在基礎原則第一條。《通知》要求，各地從當地經濟社會發展實際出發，發展特色產業，傳承傳統文化，注重生態環境保護，完善市政基礎設施和公共服務設施，防止千鎮一面。依據特色資源優勢和發展潛力，科學確定培育對象，防止一哄而上。

要讓外來人「來的了」「留得住」「住得下」

特色產業是一個地區在長期的發展過程中所積澱、成型的一種或幾種特有的資源、文化、技術、管理、環境、人才等方面的優勢，從而形成的具有本地區特色的具有核心市場競爭力的產業或產業集群。特色產業的理想狀態無疑是「產業集群」。特色小鎮需要在資源稟賦和特色產業的基礎上，實現全產業鏈的發展，在全國或全球具有自己的話語表達權。

三是要處理好基礎服務和保障關係。

特色小鎮建設中，在引入市場力量時，政府要把握宏觀、提供公共服務，不能缺位。要在小鎮現有基礎設施基礎上，大力實施老舊基礎設施整治，加快道路、供電、供氣、供排水、綠化、通信等基礎設施建設。針對4A級景區標準，做好導示系統、公共區域照明和停車設施建設等工作。要建設智慧小鎮，構建普惠安全的信息基礎設施，加快推動光纖寬頻普及提速工程，確保特色小鎮實現免費無線網路全覆蓋。

在服務保障方面，針對外來就業人口，在稅收、社保、醫療、教育等基本公共服務方面要做出自己的特色來，要讓外來高素質人才「來的了」「留得住」「住得下」。還要加快推進小鎮社區建設，進一步轉變思想觀念、價值觀念和行為方式，增強特色小鎮的凝聚力和歸屬感。

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