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重慶穩步推進生態文明體制改革

重慶穩步推進生態文明體制改革

導語

2015年9月,中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》),為生態文明領域改革做出了頂層設計。按照中央生態文明體制改革工作部署,重慶市依據中央《方案》,制定了《重慶市貫徹落實〈生態文明體制改革總體方案〉任務分解表》,為全市的生態文明體制改革明確了目標、落實了責任。

近年來,重慶市相繼實施一系列重要改革任務和重點改革專項,加快推進生態文明制度建設。2016年,重慶市進一步加強生態文明體制改革,在環保垂改、創新環保投融資體系、建立環保行政執法與刑事司法銜接機制和劃定生態保護紅線等方面取得成效。

加強環境監管,試點垂直管理改革

2016年11月,環境保護部和中央編辦通過了《重慶市環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》備案,這標誌著垂改試點在重慶市正式啟動。

據介紹,重慶市垂改工作啟動早、力度大、進度快,是12個申請垂改試點省份中的先行者。

「垂改后,區縣環保局實行以市環保局管理為主的雙重管理體制,仍為區縣政府工作部門。」重慶市環保局負責人介紹說,按照「建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的環境保護管理體制」的總體目標,重慶將切實落實對區縣黨委、政府及相關部門的監督責任,增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性,適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求,規範和加強環保機構隊伍建設,為全市生態文明建設提供體制保障。

具體來說,區縣環保局局長、副局長由市環保局黨組提名,提交區縣黨委、政府按程序任免;區縣環保局黨組書記、副書記、成員,由市環保局黨組徵求區縣黨委意見後任免。

同時,改革后還將收回區縣環保部門環境監察職能,由市級環保部門統一行使。收回市級考核涉及的生態環境質量監測事權,由市級環保部門統一承擔。區縣環境監測站主要負責人任所在區縣環保局黨組成員。

在環境執法上,執法重心進一步向區縣下移。市環境監察總隊更名為市環境行政執法總隊,並在全市範圍內規範鄉鎮、街道環保機構設置,配備必要的工作力量,以此保證環境執法工作滲透到更廣大的基層。

重慶市環保局認為,環保垂改在重慶試點,是市委、市政府貫徹落實黨中央的決策部署,對生態環保頂層制度、政策措施和治理機制進行的又一次科學、系統、全面、精準的重大制度安排,將為推動全市生態環保工作邁上新台階注入強勁動力。

為配合環保垂直管理改革,重慶及時出台了《重慶市環境保護督察辦法(試行)》,規定每2年對各區縣開展一次集中環保督察。

據悉,督察主要內容包括黨中央、國務院和市委、市政府有關環境保護重大決策部署貫徹落實情況;環境保護「黨政同責」和「一崗雙責」落實情況;環境質量改善和環保目標考核任務推進情況;突出環境問題及其解決處理情況;環境保護督察中提出的整改事項的落實情況等。還包括全市藍天、碧水、寧靜、綠地、田園五大環保行動實施方案,以及大氣、水、土壤污染防治行動計劃等明確的重點環境保護目標任務推進情況,區域性、流域性、行業性突出環境問題;群眾反映強烈、社會影響惡劣的偷排偷放污染物,治污設施不正常運行等突出環境問題;以及對這些問題的解決和處理情況等都將成為督察的重點。

在督察形式方面,將採取日常監察與集中督察相結合的形式進行。督察結果將納入區縣經濟社會發展實績考核和市級黨政機關目標管理績效考核。

在此基礎上,重慶市印發了《重慶市環境保護工作責任規定(試行)》,明確了區縣和鄉鎮黨委、政府,市委工作機構,市政府部門及直屬機構,市級審判和檢察機關,中央在渝機構,公民、企事業單位及其他生產經營者的環境保護責任清單。

重慶市環保局負責人表示,制定環保工作責任規定,是貫徹落實中央關於地方各級黨委、政府對本地區生態環境和資源保護負總責的需要,更是落實環保體制改革配套措施,系統推進環保體制改革的需要。

不僅如此,為了促進全市各級領導幹部牢固樹立生態文明意識,加強生態環境保護,去年底,重慶市還印發了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則(試行)》。

這意味著,黨政領導幹部若出現生態環境損害的追責情形的,將被通報、誡勉、責令公開道歉、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職、黨紀政紀處分等。追責對象涉嫌犯罪的,將被及時移送司法機關依法處理。

值得注意的是,該細則實行生態環境損害責任終身追究制,對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的,責任人不論是否已調離轉崗、提拔或者退休,都必須嚴格追責。

由此可見,一系列配套文件的出台,不僅將增強全社會的環保責任,提升環境保護監管能力,更為推動全市環保垂改的順利進行和生態文明體制改革提供了保障。

保護生態環境,劃定生態保護紅線

從地理位置上來看,重慶市地處長江上游,是經濟發達的東部地區與自然資源富集的西部地區的接合部,特殊的生態區位對整個長江流域和生態安全具有重要作用。

如何保護長江,實現綠色發展?是重慶生態文明體制改革中另一個必須思考的問題。

為此,重慶市根據經濟社會發展現實和生態環境保護需求,將全市劃分為五大功能區域,並推行差異化環保政策。再通過劃定環保紅線,為全市五大功能區域的生態環境安全提供了保障。

2016年11月,重慶市正式印發《生態保護紅線劃定方案》,明確生態保護紅線的劃定範圍、面積和空間分佈以及方案的實施要求。

具體來說,重慶市共劃定生態保護紅線區域30790.9平方公里,佔全市幅員面積的37.3%,對全市生態環境保護具有重要作用的區域都划入了紅線範圍,實現了「應保盡保」。

其中,禁止開發區、「四山」禁建區等現有各類受保護區域的面積為14154.7平方公里,占生態保護紅線區域總面積的46.0%;重點生態功能區、生態敏感區、三峽水庫消落區、生態公益林等尚未設置保護區的區域面積為16636.2平方公里,占生態保護紅線總面積的54.0%。38個區縣(自治縣)均有生態紅線區域分佈,主要分布區域為渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護髮展區,生態紅線區域的生態系統類型以森林和濕地為主。

「劃定生態保護紅線對築牢長江上游重要生態屏障,維護和改善重要生態功能,保障全市生態安全,建設生態文明城市和美麗山水城市具有重要意義。」重慶市環保局負責人表示,隨著生態紅線的劃定,重慶還將制定全市生態保護紅線的產業准入、生態補償、管護成效評價等方面的配套政策,並落實區縣(自治縣)政府的屬地監督管理責任,切實把生態保護紅線保護好、管理好,確保面積不減少、生態功能不降低。

2016年,重慶市還印發了《重慶市生態環境損害賠償制度改革試點實施方案》。該方案主要突出4個方面特點:一是進一步擴大追究生態環境損害賠償責任的情形;二是建立市政府統一領導、多部門分工協作的生態環境損害賠償工作機制;三是扶持培育多種類別的生態環境損害賠償技術隊伍;四是細化生態環境損害賠償工作程序。

據介紹,《實施方案》相關配套措施正逐步健全,重慶市環境科學研究院已於2012年經市司法局批准正式成立了「重慶市環境損害司法鑒定中心」,並獲得「司法鑒定許可證」。

此外,2016年印發的《生態環境監測網路建設工作方案》,將通過完善「一個網路」、建成「一個平台」,強化「兩個應用」,加強「五大保障」,到2020年初步建成要素統籌、規範統一、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網路,為改善生態環境質量提供科學支撐,為加快推進生態文明建設提供有力保障。

這些制度為確保良好生態環境奠定了堅實基礎。

引入市場機制,投融資改革初見成效

長期以來,環境污染問題主要依靠政府和「誰污染、誰治理」的原則進行治理。在這樣的模式下,雖然也能取得一定成效,但在實踐中由於存在種種制約和障礙,效果有限。

因此,在推進環保投融資改革上,重慶市通過引入市場機制,實行政府機制與市場機制的雙重調節,發揮了政府與市場各自的優勢,更好地保護環境。

回顧近兩年在環保投融資方面的探索,重慶市走在了全國前列。

2015年6月以來,全市完成排污權交易1萬餘次,交易額3億餘元,其中2016年交易9400餘次,交易額2億餘元。

「在資源環境容量日益趨緊的形勢下,排污權指標作為一種政府嚴格管控的稀缺品,通過市場交易,可以實現優化配置,並生成財富紅利。」市環保局負責人說,重慶資源與環境交易所從改革排污權分配方式、創新排污權交易制度、完善排污權交易管理體系入手,規範並活躍了排污權交易市場。

同時,重慶還成立了重慶環保投資有限公司,整合了國家、市級和區縣(自治縣)、經開區投資形成的112億元鄉鎮污水處理設施資產,並將通過PPP模式統一建設、統一運營、統一維護全市1584座(已建成1237座)鄉鎮污水處理設施,預計到2017年將實現鄉鎮污水處理設施全覆蓋;成立全國第一支環保產業股權投資基金,以有限的財政資金撬動更多社會資本投入生態環保領域,以實現良好的社會效益、經濟效益和生態效益。

截至目前,環保產業股權投資基金已儲備了近30個節能環保項目,項目總規模約為30~50億元,計劃將在2020年撬動50億元的社會資本投向三峽庫區水污染防治等領域。

除了三大機構的成立,去年,重慶還設立了環投網路公司、再生資源公司,進一步激活市場配置環境資源的作用。

而為了加快實現環保設施建設和運營市場化、專業化和產業化,切實提高環保設施運行效率,重慶市在環境污染第三方治理試點工作上,也已推進多家試點單位與環境污染治理第三方企業正式簽約。

打好三大戰役,推進「十三五」生態文明建設

實施陽光排污口工程,對企業建立紅黃牌制度,建立跨界水環境補償機制,這些都是重慶市在生態文明建設規劃中明確在「十三五」期間要開展的改革創新工作。

2016年,重慶印發《重慶市生態文明建設「十三五」規劃》(以下簡稱《規劃》),明確了未來5年重慶生態文明建設將開展的改革創新工作。

《規劃》提出,到2020年,重慶市將基本建成碧水青山、綠色低碳、人文厚重、和諧宜居的生態文明城市,把綠色作為發展本底,使重慶成為山清水秀美麗之地。

按照這一目標,重慶市將從多方面改革創新,共同發力,推進全市生態文明建設穩步前進。

在此基礎上,為了「天空不能霧霾如蓋,江河不得污水橫流,大地亦不厚土載污」,近年,重慶市積極貫徹黨中央、國務院文件精神,相繼發布「氣十條」、「水十條」和「土十條」,為進一步打好大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治三大戰役確定了明確的時間表、路線圖和任務書。

具體來說,「氣十條」方面,自2013年重慶印發《關於貫徹落實大氣污染防治行動計劃的實施意見》以來,全市產業結構、產業布局進一步優化,能源結構加速調整,各類大氣污染得到有效控制,大氣環境質量持續改善。

「水十條」方面,2015年,重慶印發《重慶市人民政府關於貫徹落實水污染防治行動計劃的實施方案》,明確到2020年在上游地區來水保持優良的情況下,三峽庫區水質總體達到優良,飲用水安全保障水平持續提升。到2030年,力爭三峽庫區水生態系統功能基本恢復,生態系統基本實現良性循環。

「土十條」方面,重慶近期出台的《重慶市貫徹落實土壤污染防治行動計劃工作方案》提出,到2020年,全市土壤環境質量總體穩定,農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障,土壤環境風險得到基本管控。到2030年,全市土壤環境質量穩中向好,農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障,土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉,全市土壤環境質量全面改善,生態系統實現良性循環。

重慶市環保局相關負責人表示,《規劃》和3個「十條」激發了重慶市解決環境突出環境問題、保護群眾環境安全、提升生態環境質量的信心和決心,更重要的是,一系列創新舉措將成為全市生態文明體制改革的重要著力點,推動重慶生態文明建設加速向前發展。

聶廷勇

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