為什麼國家以「城市群」作為城鎮化主體形態？如何引導城市群發展？

《國家新型城鎮化規劃》提出以城市群為主體優化城鎮化空間布局和形態，並提出「十三五」期間共要建設19個城市群，2017年內全部完成19個城市群規劃。可以預計，未來城市群將成為生產力布局新的增長點，也將是城市與區域發展中最具活力和潛力的核心內容。

全國19個城市群空間分佈

城市群，為什麼重要？

城市群作為參與國際競爭合作、支撐全國經濟增長、促進區域協調發展的重要平台，在經濟社會和城鎮化發展過程中具有重要地位。根據《優化開發區域城市群布局與形態》等相關課題的研究，城市群具有以下重要價值和意義：

1、作為國家參與全球競爭的主體單元

世界級城市群已經成為當前決定國家在全球經濟格局中地位的關鍵要素。相對於單個城市，城市群能夠從更加廣泛的範圍進行資源配置，從而獲得更大的競爭優勢。

從來看，前十大城市群佔全國國土面積只有14%，卻集聚了全國65%的人口，貢獻了68%的GDP。其中，長三角、京津冀、珠三角三大城市群地區2011年GDP22.12萬億元，佔全國的47.3%；進出口貿易總額佔全國的74%，外商累計投資總額佔全國的63.5%。可以說，城市群的發展水平在較大程度上決定了的國際經濟地位和國際競爭能力。

2、作為國家經濟轉型的先行區

面對國家轉型壓力，城市群必須發揮引領作用，在推動國家經濟轉型與產業升級方面發揮主導作用。

從人均GDP來看，已開始進入中等收入國家行列，但居民可支配收入增速長期滯後於GDP增速，國家經濟轉型升級緩慢，自主創新能力不強，面臨中等收入陷阱危機。以出口或代工為主的勞動密集型中小製造企業由向越南、緬甸、印度、印尼等勞動力和資源等更低廉的新興發展家轉移。同時，單純依靠投資驅動的經濟發展模式難以為繼。

3、作為綠色可持續發展的試驗區

三大城市群經濟實力雄厚、技術和人才優勢明顯、政府管理能力較強，有條件綜合各方面的優勢為國家探索綠色可持續的發展模式。

經濟的快速增長長期建立在資源環境快速消耗的基礎上，資源環境瓶頸問題在主要城市群地區非常突出。根據統計，深圳、上海建設用地佔土地總面積已經分別達到47%、44%，佛山、杭州、蘇州、無錫等城市則超過了30%。同時，土地和能源利用效率仍然偏低，2011年，三大城市群能源消耗14.92萬噸標準煤，佔全國的46.9%，轉變發展模式已經十分迫切。

4、作為區域治理和協同發展的探索區

通過城市群整體協調機制，落實黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。

城市群普遍面臨著大中小城市協同發展不足、環境問題泛區域化等難題，靠單個城市已無法有效解決，需要通過城市群整體協調機制，從區域入手，系統運用生態補償機制、產業結構調整、功能布局優化等綜合手段進行治理，這將是提高治理能力現代化的重要體現。

主要城市群的發展階段與分類

國土空間廣闊，區域間發展差異明顯，在國家主要發展的城市群中，有的城市群發育已較成熟，基本上實現了由點軸到網路的空間開發全過程，如長三角和珠三角城市群（胡序威，20000）；而中西部地區大部分城市群仍處於進一步培育階段，區域發展也正處於點軸開發階段。因此，有必要對城市群的發展進行分類，實行分類施策。

1、城市群的發展階段

從城市化率、城鎮密度、城市結構特徵、城市分工等角度辨析，可以將城市群發展大致劃定為雛形培育、快速發展、成熟發展等三個階段。

城市群不同發展階段特徵

2、主要城市群的分類

根據以上劃分標準，按照城市群的發育程度，結合《全國城鎮體系規劃（2016-2030年）》和葉裕民、陳丙欣（2014）對城市群的分類結果，可將全國主要城市群分為成熟型城市群、成長型城市群、培育型城市群三種類型。

2.1 成熟型城市群

包括長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群。其空間影響範圍具有國家意義，是國家最高層級城市群，代表國家參與全球競爭，常住人口往往在5000萬以上。

其主要面的問題是協同發展不足，結構調整和轉型升級的任務艱巨。未來應加快轉型升級，全面提升經濟、文化、科技、國際事務等綜合競爭力，增強國際競爭要素的集聚力和資源定價權等的話語權。同時，系統優化區域空間體系，構建「以大帶小」的扁平化格局。

2.2 成長型城市群

包括長江中游城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、關中平原城市群，一般以一個或兩個中心城市為核心，相互之間具有較為密切的經濟社會聯繫，常住人口在1500-5000萬人之間。

處於成長階段的城市群往往呈現強中心弱區域的特徵，如長江中游城市群，武漢作為武漢城市圈的中心城市，首位度高，呈一極獨大，但區域輻射帶動能力不足，一體化程度亟待提升。未來應重點培育二級城市節點，健全城鎮體系，完善基礎設施網路，提升中心城市輻射帶動能力。

2.3 培育型城市群

包括哈長城市群、山西中部城市群、呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群、蘭州-西寧城市群、黔中城市群、滇中城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群，他們具有城市群雛形，但是發育水平較低，常住人口在不到1500萬人。

未來應進一步集聚發展，集中資源投入，大力推進特大城市和大城市建設。以北部灣城市群為例，應強化南寧核心輻射帶動，重點培育中心城市和打造南北欽防城鎮發展軸，通過極化發展，打破原有的扁平化格局，提升國土空間利用效率和開發品質。

主要城市群的分類

1、1978年-1990年代初

自下而上村鎮工業化推動分散蔓延式發展

改革開放后，珠三角地區以城市、鎮、村、個人為主體，通過創辦鄉鎮企業和吸引「三來一補」外資企業開始了自下而上的工業化與城市化進程，極大地推動了小城鎮的建設和用地擴張，到1980年代末，珠三角的城鎮發展表現為點多、速度快、分佈均衡的特點，建制鎮建設用地增長遠快於城市建設用地的增長，整體上呈現出「小集聚、大分散」的格局（許學強，李郇，2009），加拿大學者也將這一現象和過程稱之為「Desakota」。

2、1990年代初-21世紀初

區域經濟的多極競爭階段

1994年，廣東省政府首次提出珠三角經濟區概念，各市開始了以政府主導的基礎設施建設和各類開發區、新城新區為載體的新一輪工業化、城市化進程，原有自下而上無序發展和城鎮擴張趨勢得到一定的整合與遏制，中心城市經濟實力得到增強，吸引較多的人口向其集中，廣州、佛山、深圳、東莞均成為集聚的焦點。但這一時期，珠三角各城市仍然獨立發展，各城市之間的經濟關係普遍鬆散。

3、2003年至今

區域一體化發展階段

2003年《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》和2008年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》確立了珠江三角洲三大都市圈的發展格局，並提出以廣佛同城化為示範，以交通基礎設施一體化為切入點，推進珠江三角洲區域經濟一體化。在此背景下，2009年廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市區分別簽署了合作框架協議，一體化進程加速。

目前，珠三角城市群正處於以集聚為主導的階段，特別是在珠江口沿岸地區，莞深港、廣佛以及澳珠三大都市圈與穗港走廊、珠江西岸板塊共同構成一個高度密集的網路狀城鎮連綿區，形成一體化的城市區域空間（許學強，李郇，2009）。

珠江三角洲三大都市圈

珠三角城市群是經濟活力最強、開放度最高、吸納外來人口最多的地區之一。

1、主要問題

協同發展不足，結構調整和轉型升級的任務艱巨

當前，珠三角外向型經濟正面臨著人口紅利逐步喪失、國際貿易環境持續惡化、對外出口持續疲軟等挑戰，整體仍處於全球產業鏈中的加工環節，自主創新能力不強。在區域協同發展方面，珠三角區域協調機制尚不健全，大中小城市、內外圈層、東西岸發展失衡，重大區域性設施規劃建設缺乏統籌與銜接，城市間缺乏對接合作，區域環境治理緩慢，垃圾環衛設施、污水處理廠等設施布局各自為政，重複建設與無序競爭現象仍然突出。

2、發展目標

建設具有國際競爭力的世界級城市群

作為參與國際競爭的中堅力量，珠三角要以粵港澳大灣區為龍頭，發揮廣州、深圳中心城市的帶動作用，聚合區域高端服務功能、交通樞紐功能和高新技術產業，與港澳緊密合作，共同打造國際服務貿易中心、先進位造業基地、科技創新中心，成為亞太地區極具活力和競爭力的城市群。

3、空間優化

系統優化區域空間體系，構建「以大帶小」的扁平化格局。

充分發揮廣州、深圳、珠海等核心城市帶動作用，推動周邊城市融入珠三角，構建「廣佛肇＋清遠、雲浮、韶關」、「深莞惠+河源、汕尾」、「珠中江+陽江」三大新型都市區。要對廣州、深圳等城市群核心城市中心城區的增長邊界進行嚴格管理，有序向周邊城市疏解非核心功能。要按照比較優勢，科學規劃城鎮群內大中小城市功能定位和產業布局，形成大中小城市和小城鎮協調發展的空間布局和形態。

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