【深度】「大氣十條」收官年 史上最大規模環保督查直指霧霾

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進入秋冬，霧霾又會回來了？PM2.5是升是降？「大氣十條」第一階段目標的收官之年，環保部有哪些動作？

編者按/張娜 審/綠宣 編/Angel

2017年8月16日，強化督查組在唐山一家企業檢查。攝影：俞琴

2017年是「大氣十條」第一階段目標的收官之年。目標之一是，京津冀區域PM2.5濃度比2012年下降25％。

近幾年來，京津冀空氣質量有所好轉。然而，受2017年1、2月份重污染天氣影響，京津冀及周邊通道「2+26」城市上半年PM2.5不降反升。太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。

2017年4月6日起，環保部從全國抽調5600名環境執法人員，對京津冀及周邊傳輸通道「2+26」城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。截至8月20日，強化督查現場檢查企業共計40925家，發現存在各類環境問題企業22620個。未來三個月，環保部還將開展巡查，核查環境問題整改情況，「該問責問責。」

宏觀層面複雜，「治霾」之路阻力重重。9月3日，環保部對外公布，今年秋冬季的氣溫較高，濕度大，「與往年相比，今年重污染天氣過程相對提前。」

「大氣十條」收官之年，治霾成效如何，在此一役。

劍指霧霾

2017年8月24日下午3點半，邯鄲市環保局副局長王仲夏步履匆忙地出現在邯鄲市環保局的會議室。

「已經兩天兩夜沒睡覺。」他面帶倦意。這段時間，他正忙於大氣污染源排放清單調查工作，好為下一步大氣污染防治提供決策支撐。「這涉及幾千、上萬家企業，我調動了幾十個技術骨幹力量，晝夜沒停。」

8月24日，環保部、發改委、工信部等多部委及北京、天津、河北等省市共同印發《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。方案要求，各省市於2017年9月底前向環保部報送「散亂污」企業清理整頓項目清單、無組織排放改造全口徑清單、工業企業錯峰停限產方案項目清單、大氣污染源排放清單、重污染天氣應急預案減排項目清單。

時間緊迫。2017年是《大氣污染防治行動計劃》（簡稱「大氣十條」）第一階段目標的收官之年。2013年9月，國務院正式出台「大氣十條」，當時該計劃被認為是有史以來最為嚴格的大氣治理行動計劃。

該計劃明確了奮鬥目標：經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。

其具體指標是，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM2.5）濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

但人民大學首都發展與戰略研究院2017年1月14日發布的《京津冀霧霾治理政策評估報告》指出，如果氣象條件沒有發生顯著變化，即使是在周邊區域同時減排的前提下，京津冀的大部分區域難以實現「大氣十條」要求的濃度目標；如果周邊區域不同時減排的話，幾乎所有區域都難以實現「大氣十條」要求的濃度目標。

王仲夏說，按照「大氣十條」，邯鄲市到2017年PM2.5濃度需要下降30%。2013年，邯鄲市PM2.5濃度為139微克/立方米。今年1-7月份，邯鄲市PM2.5濃度86微克/立方米，比2013年下降38.1%。問題是，PM2.5濃度往往會在冬季反彈，因此，2017年邯鄲市PM2.5濃度能否比2013年下降30%仍是未知數。

而根據《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》要求，2017年，邯鄲市年度PM2.5濃度力爭降至72微克/立方米。王仲夏直言，「任務非常艱巨。」

王仲夏告訴界面新聞，從邯鄲市委到市政府，再到職能部門，「都在下大力、下決心，去採取一切措施，按照中央、國務院、上級的指示去推動工作。」有時，市長、市委書記出席的會議會開到夜裡12點多。

2017年，石家莊市對PM2.5濃度的要求是：比2016年下降20%左右。對此，石家莊市人民政府副秘書長楊文斌認為，「有難度，而且不是一般的難度。」

石家莊市環境預測預報中心主任李冬表示，今年1-2月，石家莊的氣象條件非常不利， PM2.5濃度同比上升70%，空氣質量排名位居全國74個重點城市倒數第一。隨著大氣污染防治工作的推進，石家莊市環境空氣質量也隨之明顯好轉，4月開始，石家莊市年度空氣質量排名已經脫離了全國倒數第一的窘境。但整體來看，2017年1-7月，石家莊PM2.5濃度同比仍上升了20%。

在李冬看來，完成全年下降20%的目標困難太大，「相當於要先（在1-7月的基礎上）降20%再降20%。」

「今年為什麼強化督查？因為空氣污染水平不降反升。」唐山市環保部古冶區分局相關負責人王靜（化名）說。

據環保部數據，受2017年1、2月份重污染天氣影響，京津冀及周邊通道「2+26」城市上半年PM2.5平均濃度同比增長5.4%，2013年以來首次出現不降反升的情況。太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。

據環保部9月3日通報，經有關專家初步分析研判，今年秋冬季天氣形勢不容樂觀，重污染天氣過程相對提前。

最大規模：抽調全國1/10環保執法力量

2017年初，環保部曾赴北京、天津、河北、山西、山東、河南等有關省（市）開展2017年度第一季度空氣質量專項督查。這輪專項督查結束僅20天後，環保部又啟動京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查。

4月5日，時任環保部部長陳吉寧親自參與了強化督查的部署。次日，環保部對外宣布，將從全國31個省市自治區抽調5600名環境執法人員，對京津冀及周邊傳輸通道「2+26」城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。4月7日，督查組成員全部入駐完畢 ——從部署到行動僅用了三天。

「2+26」城市是指北京、天津及河北省的石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢台、邯鄲，山西省的太原、陽泉、長治、晉城，山東省的濟南、淄博、濟寧、德州、聊城、濱州、菏澤，河南省的鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、濮陽。

陳吉寧在2017年1月的一場記者會上介紹，京津冀及周邊的山西、山東、河南，國土面積佔全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，單位面積排放強度是全國平均水平的4倍左右，涉氣排放主要產品產量基本上佔全國的30%到40%。

「高污染、高能耗產業大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增長的機動車，是這個地區大氣污染的直接原因，也是改善的難點。」陳吉寧說。

環保部對媒體的通報中稱，該次督查為「環境保護有史以來，國家層面直接組織的最大規模行動」。

環保部環境監察局局長田為勇在接受採訪時說，這次行動從全國抽調了5600人。其中，有3000多人是來自京津冀地區的執法人員，剩下的近2000人從京津冀之外的省份抽調。這5600人將開展25個輪次的督查，每個輪次持續兩周。

公開資料顯示，5600人相當於全國環境執法力量的十一分之一——全國各省市環境監察執法機構總人數，也不過6萬餘人。

源頭治霾：嚴打「散亂污」

據環保部介紹，強化督查主要對7個方面進行督查，包括相關地方各級政府及有關部門落實大氣污染防治任務情況，固定污染源環保設施運行及達標排放情況，「高架源」自動監測設施安裝、聯網及運行情況，「散亂污」企業排查、取締情況，錯峰生產企業停產、限產措施執行情況，涉揮發性有機污染物企業治理設施安裝運行情況等。

「散亂污」企業整治是此次強化督查的重點內容之一。所謂「散亂污」企業，大多數不符合國家產業政策和當地產業布局規劃，污染物排放很難達標，有的甚至沒有土地、環保、工商、質監等手續。根據督查組近日檢查的情況，河北省、河南省部分地區仍存在「散亂污」企業整改取締不徹底、虛報完成、進展緩慢的問題。

環保部曾多次通報較為突出的「散亂污」企業集群。比如河北省石家莊市富村鎮、高邑鎮，有60多家小型鑄造廠，這些鑄造廠大多採用燃煤做為燃料，熔煉爐產生的廢氣未經脫硫除塵處理，直接排放。

截至8月24日，僅邯鄲一地所排查出的「散亂污」企業就有35029家，並且這一數字仍在不斷更新中。對上述3萬多家「散亂污」企業，邯鄲市要求，關停取締19966家、提升改造15031家、整合搬遷32家。

督查組入駐某地后，地方政府會向其提供「散亂污」企業清單。督查組需要根據這份清單進行抽查，檢查名單上的企業是否關停、整改情況如何，有時，督查組也會在檢查過程中發現名單以外的「散亂污」企業。

8月16日，瀋陽市環保局大東分局環境監察大隊副大隊長賈巍在唐山市檢查時發現，一家在地方政府提供的「散亂污」清單外的企業——唐山市立昌碳酸鈣有限公司的一段式煤氣發生爐未安裝脫硫設施，兩套除塵器未運行，未安裝脫硫設施。

賈巍表示，這意味著地方政府沒有盡到排查責任，存在不作為現象。

隨著排查的深入，「散亂污」企業清單是不斷更新的。一名來自河北省環保系統的工作人員表示，有的「散亂污」企業很小、很偏遠，而環保部門人手有限，因此不可能把每個角落的「散亂污」企業都找到。「就跟咱在家裡打掃衛生一樣，總有些地方你發現不了。」

「我們一直在發動社會，讓大家都來排查。」邯鄲市環保局工作人員馮濤告訴界面新聞，為了利於排查「散亂污」企業，邯鄲市向社會公布了舉報方式，並對舉報者提供相應獎勵。

「散亂污」企業具有易「反彈」的特點。「你隨時治，隨時有反彈，你把這塊清完以後，又偷偷摸摸開工。」王靜說，「散亂污」企業關得越多，相關行業的市場空間就越大，利益也就越高。受利益驅動，一些「散亂污」企業容易「死灰復燃」。

在督查過程中，賈巍也發現了這個問題。他告訴界面新聞，為了防止被關停的「散亂污」企業偷偷開工，環保部要求各地方政府按照「兩斷三清」（即斷水、斷電，清原料、清設備、清產品）的要求，對確定為「小散亂污」企業取締到位，使其不具備恢復生產的條件。

不少「散亂污」企業並未達到「兩斷三清」的取締標準。據環保部通報，8月26日，督查組檢查河北省邢台市「散亂污」企業整治工作進展情況時發現，任縣上報已完成停產取締的國芳石料廠、林偉磚廠、水泥磚加工廠、馮勝輝商砼廠、大屯鄉欒朝軍攪拌站生產設備尚未拆除，未達到「兩斷三清」的取締標準。督查組在河南省鄭州市檢查時發現，鄭州中晟通信設備有限公司、金寨利欣機械廠、華源機械廠、金寨永盛建築機械廠、松山噴塑加工廠、李玲菊建築機械廠等6家企業的部分設備、原料尚未清理，未達到「兩斷三清」的取締標準。

攻破地方保護壁壘

在專家看來，由環保部下派的督查組在地方開展檢查工作具有一定優勢，有利於破解地方保護。

「有的時候，地方環保部門受制於地方政府，很難進行有效的監管，所以真正開展督查的時候，中央的派員能夠超脫一些。」公眾與環境研究中心主任馬軍表示。

王靜說，對於地方政府而言，環保部督查組除了帶來壓力以外，還彌補了地方環保部門執法力量有限的短板，分擔了工作。「我們執法力量薄弱，15個人的執法支隊只有一個人有執法證。」 同時他也坦承，相比地方環保部門，企業對環保部督查組的重視程度更高。

「我們只負責發現問題。」賈巍告訴界面新聞，督查人員每檢查完一個點位，不管是否存在環境問題，都要通過督查APP將檢查情況上報給環保部，如何整改、督促企業則需要當地環保部門來完成。

據了解，對督查中發現的突出環境問題，環保部會印發督辦通知，責成相關省、市環保廳（局）對督辦問題進行整改。

界面新聞記者注意到，督查組開展檢查時常常有當地環保系統人員陪同，輔助督查組尋找指定點位，一旦發現環境問題，當地環保系統人員還會一一記錄。

不過也有督查人員表示不願有當地人員陪同。「手機里有地圖，可以準確地找到廠址，不需要別人帶路。」賈巍告訴界面新聞。

在迎接環保部督查組的同時，各地政府也在積極開展自查。

7月21日起，河南省開展了為期一個月的「萬人環保大檢查」。全省分十八個檢查組，對各省轄市及其下屬的鄉鎮村開展環保法律法規大宣傳暨污染源普查工作，實地檢查和治理督導各種散亂污現象。

河北當地公開報道顯示，截至2017年8月25日，13個省委巡視組已全部進駐被巡視地方、單位，九屆省委第二輪巡視全面展開。根據河北省委統一部署，13個巡視組將對贊皇縣、大名縣、張北縣等22個縣（市、區）開展常規巡視，對省環保廳等4家單位開展「機動式」巡視。

與此同時，縣（市、區）也在開展自查工作。王靜告訴界面新聞，為防止企業夜間偷排偷放、非法排污，唐山市環保局古冶區分局實行全員執法，開展常態化夜間巡査執法。在他接受採訪的前夜，一輛帶著檢查人員的車子掉到了溝里，連爆兩個輪胎。

「我們對『散亂污』的整治力度是非常大的。我們區里，長期由區長、縣長帶隊，開著鉤機，把企業的生產設備拆除了。」王靜說，為了做到「兩斷三清」，邯鄲市古冶區開展了「聯合執法」。

「現在為啥聯合執法？因為大家壓力非常大——每天的排名，然後八月底是個大限，你完不成，就要追責了。」王靜說。

處理環境案件不力將量化問責

據環保部公布，截至8月20日，強化督查現場檢查企業共計40925家，發現存在各類環境問題企業22620個，督辦突出問題9040個，約談8個市縣區主要負責人。

8月22日，環保部宣教司巡視員劉友賓在環保部舉行的例行發布會上介紹，下一步，針對秋冬季大氣污染治理仍然存在的薄弱環節，將採取更加有針對性的措施，開展京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。

劉友賓說，攻堅行動將聚焦重點區域、重點行業，督促地方及時做好信息公開，實行量化問責，進一步鞏固督察成果，堅決杜絕「散亂污」企業異地轉移和死灰復燃，做好秋冬季大氣污染防治工作。

「不少公眾目前對環保問責有看法，覺得問責力度不夠大，環保部經常向地方移交環境違法案例，但公眾發現有些案件不了了之。」劉友賓表示，下一步，除了黨政問責、一崗雙責、終身追責之外，將進一步坐實並量化環保責任。

8月底，環保部會同發改委、財政部等10部委以及京津冀晉魯豫6省（市）政府共同推出了「1+6」的秋冬季大氣污染防治攻堅行動方案體系。

「1+6」是指《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》和攻堅行動強化督查方案、巡查方案、專項督察方案、量化問責規定、信息公開方案、宣傳方案等六個配套方案。

環保部大氣環境管理司司長劉炳江表示，近年來環保部採取了非常多的大氣污染防控措施，而這次京津冀及周邊地區大氣污染防治秋冬季攻堅行動方案是第一次針對秋冬季制定的方案，「以往的都是年度方案。」

按照六個配套方案中的巡查方案，環保部計劃於2017年9月15日至2018年1月4日，開展8輪次的巡查，主要目標任務是核查環境問題整改情況，對完成整改問題開展「回頭看」。

巡查不同於督查。「督查發現問題，交辦責任落實給地方，然後巡查，督促問題解決。」 9月1日，環保部環境監察局局長田為勇在環保部的發布會上表示，通過近幾個月的強化督查，環保部總結出一套督查檢查工作經驗——督查、交辦、巡查、約談、專項督察。通過巡查，將對整改慢的，實施約談，對不執行的、問題突出的實施專項督查。

「不是像過去查完就完了，問題解決沒解決不知道，所以在這個過程當中，把所有發現的問題都要全面落實，進一步解決。這就是長效機制。」田為勇說。

「量化問責是『1+6』中一個重要的壓實責任的文件。」9月1日，國家環保督察辦公室副主任劉長根在環保部的發布會上介紹，有一些地方，特別是基層黨委政府的環保責任落實不到位，工作比較被動。因此，量化問責關注的重點是「2+26」城市縣區級黨委政府及其有關部門的黨政領導幹部，地市級黨委政府及其有關部門的黨政領導幹部。

「交辦的問題不完成，該問責問責。對之前清理整頓的，還有很多遺漏的，我們新發現了，也要追究責任。」田為勇說。

多位環保系統人士表示，已見過上述量化問責規定的意見徵求稿，「發現什麼問題、幾個問題就對誰問責，規定得非常具體。」比如，該意見徵求稿的第八條稱，環保部巡查發現，未按要求完成交辦問題整改，且數量超過2個的；或是環保部每月強化督查仍發現相關大氣環境問題，且數量超過5個的，應對負有領導責任的副縣（區）長及有關人員實施問責。此外，該意見徵求稿還分別列明了對市委書記、市長、副市長、縣（區）長等實施問責的具體情形。

據《太行日報》報道，8月15日，山西省晉城市委書記張九萍在中央環境保護督察整改暨改善環境空氣質量「秋冬季」攻堅行動動員部署會議上提到了上述意見徵求稿，並稱之為「環保部即將出台的史上最具體最嚴格的考核問責辦法」。

作為一名環保系統官員，王靜對於強化問責規定倍感壓力，但他表示，這是現階段唯一的辦法，「就跟聯考似的。」

「問責是嚴，但必須有手段，沒有手段怎麼去督促呢？」王靜說。

隨著取暖季逼近，空氣質量指數的變化牽動人心。

李冬樂觀地表示，今年冬季，京津冀的空氣質量肯定會好轉，「即使氣象條件不利也會好轉，要是氣象條件稍微好一點，好轉的幅度會更加明顯（同期對比）。」

「如果那麼大的治理力度，空氣質量還不好轉，從道理上說不過去。」李冬說。

他背靠窗外。時值八月，窗外空氣灰白。

（受採訪對象要求，王靜為化名。）

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