解讀中央一號文件|完善創新體制機制，統籌推進農村各項改革

2017年是供給側結構性改革的深化之年。加大農村改革力度，激活農業農村內生髮展動力，充分調動農民創新創業積極性，是推進農業供給側結構性改革最根本的力量源泉。今年中央一號文件從深化糧食價格形成機制和收儲制度改革、完善農業補貼和財政支農投入制度、加快農村金融創新、推進集體產權制度改革、建立農業農村發展用地保障機制、健全農業勞動力轉移就業和農村創業創新體制等方面對統籌推進農村各項改革作出了全面部署。

深化農產品價格形成機制和收儲制度改革，分類完善改革方案

最近幾年，國內糧價持續高於國際糧價，對的糧食市場造成很大衝擊。在農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾的新形勢下，改革農產品價格形成機制，完善糧食等重要農產品收儲制度勢在必行。要堅持市場化改革取向與保護農民利益並重，這是收儲制度改革的大方向，具體步驟上要採取「分品種施策、漸進式推進」的辦法，逐步理順糧食價格形成機制，還原市場經濟下的糧食生產結構和價格水平，讓農民解除對托市政策的過度依賴，扭轉種糧「不看市場看政策」的局面。近三年來，我們先後取消了油菜籽臨時收儲，開展了新疆棉花、東北大豆目標價格改革試點。去年，我們又按照「市場定價、價補分離」的原則，取消了東北地區玉米臨時收儲政策，確立了「市場化收購」加「補貼」的新機制。實施玉米收儲制度改革，建立玉米生產者補貼制度，保持東北優勢產區玉米種植收益基本穩定，讓種糧農民基本不吃虧、種糧積極性不減弱、地方抓糧積極性不鬆勁。從長遠看，引導農民根據市場需求調整種植結構、實現優質優價，以及通過改革帶來的市場和價格變化，促進下游養殖業和糧食加工業發展，同時吸納更多就業，可以進一步拓寬農民增收的新途徑。目前，東北地區玉米收購工作取得積極進展，改革產生的積極效應正在顯現，多元市場主體入市收購日益活躍，價格隨行就市、逐步企穩，國產玉米競爭力大幅提高，上下游產業鏈得到激活，種植結構不斷優化調整，農民賣糧收入加上直接補貼，種糧基本收益得到保障。下一步，要在確保口糧安全的前提下，完善稻穀、小麥最低收購價政策，增強價格政策的調節彈性，讓價格真正釋放出反映市場供求關係的信號。

完善農業補貼制度，提高農業補貼政策的指向性和精準性

這些年糧食連年增產，夯實了糧食安全基礎，為全局工作贏得了主動，糧食主產區功不可沒。但是，由於糧食生產成本攀升、比較效益偏低等因素，許多糧食主產區的財政狀況並不樂觀，有的產糧大縣還是國家重點貧困縣。加之這幾年糧食價格持續下滑，導致一些糧食主產區的日子越來越不好過，甚至陷入了「產糧越多，財政包袱越重」的怪圈。不能讓糧食主產區背著財政包袱抓糧食生產，一號文件明確提出要完善糧食主產區利益補償機制，通過政策扶持讓主產區的農民安心種好糧、多種糧。發展適度規模經營是優化農業供給體系的重要舉措，也是建設現代農業的必然要求。一號文件要求繼續加大對適度規模經營的支持力度，沿著「誰種地誰種糧給誰補貼」的方向，將農業補貼重心從以農民個體為主轉向種糧大戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作組織等新型農業經營主體並重。按照加入世貿組織時的承諾，對農業補貼不能超過農業產值的8.5%，這些年隨著農業生產成本不斷升高，目前的補貼水平已逼近「黃箱」頂部，一定程度上導致了農產品市場價格扭曲，農業補貼政策確實到了由「黃箱」轉「綠箱」的新節點。另外，許多地方為追求高產存在過度依賴物質要素投入、過多使用化肥農藥的現象，既推升了成本還污染了環境，這種粗放的農業經營方式使我們付出了沉重的資源環境代價，確實到了必須轉變農業生產方式、推進農業可持續發展的新階段。一號文件強調，要大力推進以綠色生態為導向的農業補貼制度改革，在確保國家糧食安全的同時，將政策目標從促進農業生產向生產與生態兼顧轉變。農業補貼要把與產量掛鉤的補貼項目轉向綜合性農業支持保護補貼，推動農業補貼由補流通、補價格轉向補生態、補收入，推動農業生產由過度依賴資源消耗向追求綠色生態可持續轉變，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。

改革完善財政支農投入機制，提升支農效能

提高財政支農資金使用效率，優化投入結構，管好用好財政支農資金，是一項重要而緊迫的工作。首先，發揮財政支農資金的合力效應，好鋼要用在刀刃上，整合起來干大事、啃硬骨頭。整合資金必須規劃先行，謀定後動。要把每個職能部門應承擔什麼任務、資金怎麼使用都統一規劃得清清楚楚，這樣統籌各部門支農資金使用就有據可依，齊心協力共唱一台戲。當然，還要明確各部門職責分工，各負其責、各表其功，充分調動各方積極性。今年，要在試點基礎上繼續探索「大專項+任務清單」資金管理方式，加快推進專項轉移支付預算編製環節源頭整合改革。其次，發揮好財政支農資金的槓桿效應，「四兩撥千斤」，撬動金融和社會資本更多投向農業農村。目前，財政支持建立全國政策性農業信貸擔保體系已經取得實質性進展，建立了國家級的農業信貸擔保聯盟。下一步要加快健全機制，推進省級信貸擔保機構向市縣延伸，支持有條件的市縣儘快建立機構並實現實質性運營。支持通過推廣政府和社會資本合作、鼓勵地方建立風險補償基金等方式靈活運用財政支農資金，放大資金使用效果。再次，發揮好財政支農資金的引導效應，允許地方政府依照有關法律和政策規定探索市場化融資方式，引導社會資本投資農業農村發展。包括支持社會資本以特許經營、參股控股等方式參與農林水利、農墾等項目建設運營，鼓勵地方政府和社會資本設立各類農業農村發展投資基金以及地方政府發行專項債等，這些有利於拓寬農業農村建設投融資渠道的資金方式都可以依法依規大膽嘗試。

長期以來，金融結構失衡，金融資源更多流向經濟發達地區、城市和大中企業，而一些農村地區、小微企業和低收入者群體得到的金融服務則比較有限。據統計，2016年1-9月份，全國農村貸款增加1.51萬億，同比少增1993億元。為確保「三農」貸款投放持續增長，要進一步強化激勵約束機制，引導金融機構加大縣域信貸投放力度，加大服務「三農」力度。農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構是縣域金融發展的主力軍，各地區應採取措施支持這些機構立足縣域謀發展。對於其他商業金融機構，也要通過完善差別化考核辦法、落實涉農貸款增量獎勵政策等激勵機制，支持其增加縣域網點，適當下放縣域分支機構的業務審批許可權，擴大涉農業務規模，提升農村金融服務的覆蓋面和可得性。今年要繼續深化農業銀行三農金融事業部改革，加快完善郵儲銀行三農金融事業部運作機制，儘快把各項優惠政策落實到位。同時，要在嚴格監管基礎上，支持農村資金互助組織、農業互助保險規範發展，開展農民合作社內部信用合作試點。金融機構服務「三農」，除了要有責任心和熱心腸，還要針對農村金融需求不斷開拓創新，提升服務能力。一號文件提出，支持金融機構開展訂單融資和應收賬款融資業務、開展「兩權」抵押貸款試點以及大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務，這些都是符合農村小微企業和農戶生產、消費信貸需求的金融業務。響應農村企業和農戶對農業保險日益增長的需求，一號文件指出，要持續推進農業保險擴面、增品、提標，開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品，採取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險、擴大農產品價格指數保險試點，探索建立農產品收入保險制度。為拓寬金融支農新渠道，一號文件指出，支持符合條件的涉農企業上市融資、發行債券、兼并重組，鼓勵金融機構發行「三農」專項金融債。

穩步推進農村集體產權制度改革，對於深化農村改革、保障農民利益、形成農村經濟發展新動能具有重大意義。深化農村集體產權改革，要適應健全社會主義市場集體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系。深化農村集體產權改革，要適應城鄉一體化發展新趨勢，全面開展農村集體資產清產核資，針對不同類型的集體資產分類施策。深化農村集體產權改革，重點是要聚焦經營性資產，穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革，抓好確認成員身份、量化經營性資產、保障農民集體資產權利等各項具體工作。對於資源性資產，重點是加快推進農村承包地確權登記頒證，全面落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權「三權分置」辦法。對於公益性資產，重點是探索集體統一運營管理的有效機制，更好地為集體經濟組織成員及社區居民提供公益性服務。一號文件指出，要全面加快「房地一體」的農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作。同時，認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵佔控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地佔有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，賦予農民更多財產權利，增強集體經濟發展活力和實力。深化農村集體產權改革，必須堅守法律政策底線。堅持農村集體所有制不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵佔。

近年來，農村新產業新業態蓬勃發展，給農村帶來了無限生機。但是，許多地方也遇到了項目落不了「地」的難題，特別是一些附屬設施和輔助設施用地常常因拿不到用地指標而擱置下來。甚至有的農民抱怨，自己在本村發展產業，蓋個冷藏倉庫、搞個農家樂，還得花錢去買集體建設用地指標，這道理說不通。針對這些問題，今年的一號文件都給出了說法，明確提出要完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用於支持農村新產業新業態發展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地採取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅遊養老等產業和農村三產融合發展，但嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所；還要完善農業用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑採摘、倉儲等設施建設。當前，亂占濫用農村建設用地的現象還比較普遍，為了促進農村建設用地節約集約使用，一號文件指出，在控制農村建設用地總量、不佔用永久基本農田前提下，要加大盤活農村存量建設用地力度。

健全農業勞動力轉移就業和農村創業創新體制，積極培育農村經濟發展的新亮點和新增長點

農業勞動力轉移就業不僅事關全局，而且是千家萬戶的福祉所在。去年，在經濟發展「三期疊加」的背景下，農業勞動力轉移就業的步子有所放緩。為促進農業勞動力轉移就業，今年一號文件強調要完善城鄉勞動者平等就業制度，健全就業服務體系，鼓勵農業勞動力多渠道就業。那些患職業病的、年老返鄉無社保的農民工等農民工特殊群體面臨的實際困難更為突出，文件指出，針對這部分特殊群體，有關部門要提出切實可行的保障措施。近年來，許多進城農民工返鄉創業，積極領辦的家庭農場、合作社，帶領村民發展高效種養業、農村電商、休閑觀光農業等產業，為農業農村發展注入了新要素、新動力，成為推進農業供給側結構性改革的重要力量。一號文件指出，不但要支持進城農民工返鄉創業，還要鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉下鄉創業創新，將現代科技、生產方式和經營模式引入農村，帶動現代農業和農村新產業新業態發展。各地區要把財政、金融、工商、稅務、土地管理、社會保障等各相關部門的優惠政策、優勢資源整合起來，像當年支持鄉鎮企業發展一樣支持回鄉返鄉就業創業，把農民工返鄉創業的星星之火發展成各類人才回鄉下鄉創業創新的燎原之勢。

作者單位：中央農村工作領導小組辦公室

文章來源：《發展觀察》2017年第4期

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