20年來樓市是如何被一步步逼瘋的？

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1998年房改釋放了房地產市場的洪荒之力。

過去20年，一方面，房地產業迅猛發展成為支柱產業，對國民經濟產生了巨大的帶動作用。另一方面，房地產調控在穩增長和控房價之間幾經反覆，先後動用了貨幣、信貸、稅費、土地等各種政策工具，但為何房價越調越漲？

1、1998-2001年：房改啟動市場

1998年，面對亞洲金融風暴衝擊，為擴大內需，《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》正式印發，啟動了房地產市場。房改主要目的是刺激住房消費需求，使其成為國民經濟的支柱產業。1998-2001年間房地產以價格平穩趨勢得到全面發展；互聯網泡沫的破裂催生炒房團，股市大起大落；債券交易活躍；房地產相關的重化工業得到迅猛發展。

國際：亞洲經濟危機，出口轉內需

由於嚴格的資本賬戶管制，1997年亞洲金融危機期間，承諾人民幣不貶值。但是，東南亞危機對的進出口、投資、旅遊等都帶來了不同程度的影響。

為了拉動經濟增長，不得不將原來刺激出口政策轉向刺激國內需求，房地產業被確定為重點支持的產業。政府決定把房地產行業作為經濟發展新的增長點。1998年7月，國務院頒布23號文，明確提出「促使住宅業成為新的經濟增長點」，標誌著城鎮住房商品化制度開始建立。

國內：市場經濟體制改革，計劃經濟轉市場經濟

1989年，十三屆五中全會提出「逐步建立符合計劃經濟與市場調節相結合原則的，經濟、行政、法律手段綜合運用的宏觀調控體系」。1992年的十四大明確經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。房地產業是國民經濟的重要部門，計劃經濟轉市場經濟必然要對房地產行業進行市場化改革。

1998年之前，房地產市場的改革已經開始，國務院接連頒布文件進行住房體制改革，雖然那時還沒有涉及到住房改革的具體措施，但是這些措施為1998年的住房商品化奠定了基礎。

1.2、配套政策：健全市場制度，完善相關措施

1998年的23號文發布之後，城鎮住房制度改革快速推進，相應的銀行信貸、土地管理等配套政策相繼出台，鼓勵住房消費的政策框架初步形成。主要政策事件是1998年的房改、1999年的房貸、2001年的稅費改革、2002年的土地招拍掛。

第一，管理政策：1998年下半年開始逐步實行住房分配貨幣化政策，建立和完善房地產企業、中介收費、住房銷售等方面的管理。

第二，土地政策：完善土地流轉、使用等方面的制度。經營性用地由協議出讓轉變為招標、拍賣或掛牌方式出讓。

第三，住房供應政策：建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系，不同家庭實行不一樣的住房供應政策。最低收入家庭可租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭可購買經濟適用房；其他收入高的家庭可以市價購買或租賃商品住房。

第三，減稅政策：2001年1月1日起，對政府定價出租的住房，暫免徵收房產稅？營業稅，對個人按市場價格出租的居民住房，減征營業稅(由5%降為3%),房產稅(由12%降為4%),個人所得稅(由20%降為10%)。對於1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房、商業用房？寫字樓，至2002年12月31日之前免征營業稅？契稅。

第四，金融政策：完善住房信貸、公積金管理等制度。全面推行住房公積金制度，出台住房信貸政策，使居民在只支付首付的情況下購買住房。在貸款利率上，2002年2月央行下調貸款利率0.54%，公積金5年以上貸款利率4.59%下調至4.05%，住房商業貸款由5.58%下調至5.04%。

1.3、房改效果：啟動住房市場，運行較為平穩

房地產業全面發展，價格平穩增長。在房地產投資方面，逐年增加，佔比不斷提高，對經濟增長貢獻維持在15%左右，年均對GDP拉動1.2個百分點。

1998年改革達到當初目的，房地產成為國民經濟的支柱產業。但是這一時期住房供應結構不合理矛盾突現，以招標、拍賣等方式的土地轉讓為其後來的高房價問題埋下了隱患。

1998年啟動房地產市場以後，2002-2004年房地產出現過熱苗條，2002年後房地產宏觀調控全面展開，控制房價過快上漲的目標未能實現。每次房地產調控帶來股市的下降；債市也處於低迷。

2.1、調控背景：房地產供求矛盾顯現，價格投資增長過快

2003 年國家確立房地產為支柱產業，同年全國房地產開發投資首次突破 1 萬億元，同比增長 29.7%，全國商品房平均價格同比增長 3.8%。

從2003年起，房地產出現過熱的苗頭。2003-2004年，全國房地產開發投資增長超過30%；2004年全國房地產銷售均價增長超過17%，部門地區的房地產價格的增長幅度已超過當地居民收入增長幅度。房地產行業出現投資和需求並存的過熱現象。

為了進一步促進房地產市場健康發展，解決房地產價格投資增長過快等問題，2003年8月12日，國務院發布《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱18號文）。提出「房地產業已經成為國民經濟的支柱產業」，還提出要「促進房地產市場持續健康發展」。相關部門出台相應政策進行輔助。

第一，管理政策：明確住房市場化改革方向。強調搞活住房二級市場。18號文提出鼓勵居民換購住房，這使得「賣舊換新」的需求大大增加。

第二，土地政策：加強調控。要求各地從嚴土地管理，嚴格控制高檔商品房的土地供應，停止別墅類用地的土地供應；明確2004年8月31日後，不得再以歷史遺留問題為由採用協議方式出讓經營性土地使用權，一律實行招標拍賣掛牌出讓。

第三，住房供應政策：控制房地產開發。將房地產開發項目（不含經濟適用房）資本金比例由20%提高到35%；控制拆遷規模，確保2004年全年拆遷總量比2003年有明顯減少。

第四，金融政策：加大信貸調控。對購買高檔商品房、別墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，適當提高首付款比例，不再執行優惠住房利率規定。同時，央行首次上調存貸款基準利率0.25個百分比。

2.3、調控效果：房價漲幅過大

房價投資和供給下降，但房地產價格上漲勢頭並未控制住，反而加快了上升速度。受「831大限」政策影響，新開工面積增長率由2003年的27.82%下降到2004年的10.43%，城鎮住宅占固定資產投資比重也出現下降；2003年受「非典」影響，全國新建商品房價格上漲4.84%，2004年上漲17.76%，遠遠超過城鎮居民人均收入增長率。

如果說2003年是房地產宏觀調控全面開展的一年，那麼2005年則是房地產歷史上首個大舉「宏觀調控」之年。房地產從出現過熱的苗頭，到上漲壓力巨大，政府先後出台調整土地供應、調節市場、信貸結構和開徵交易稅費等措施；但這麼多政策之下，2007年頻現天價「地王」，穩房價的目標實現並不理想；股樓雙牛，后股市大跌；債券由牛轉熊。

3.1、調控背景：投資得到控制，價格上漲問題仍突出

房地產居住需求和投資需求大量增加。受政府調控影響，雖然城鎮房地產投資佔全社會固定資產的比重開始下降，但是由於城鎮化率的提高，住房需求大量增加，同時房地產行業投機行為普遍存在。

18號文出台後，房地產投資過熱現象得到一定緩解，但住房價格上漲過快的問題仍很突出。溫家寶在「兩會」上單辟章節提出抑制高房價。2005年3月26日，國務院發布8號文，要求高度重視穩定住房價格工作。

第一，管理政策：控制房價過快上漲。2015年4月，國務院常務會議明確表示，宏觀調控的突出任務是解決房地產投資規模和價格上升幅度。

第二，土地政策：深化土地調控。嚴格土地審批，從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度，完善土地出讓、使用等規定。

第三，住房供應政策：調整住房結構。明確新建住房結構比例，要求套型面積90平米住房須達到開發建築總面積的70%；以廉租住房為重點，解決低收入家庭住房問題。

第四，金融政策：從緊調控。提高貸款首付比例，從2007年9月27日開始二套房首付不低於40%，利率不低於基準利率1.1倍；加強對外商投資房地產的審批。同時，央行加息、上調存款準備金率（2007年上調十次）、基準利率。

第五，稅收政策：開始使用稅收進行調控。2005年6月1日起，個人將不足2年的住房銷售，全額徵收營業稅；2006年6月1日起，住房轉讓環節營業稅免征期限2年提高到5年。

4、2008-2009年：刺激住房消費

國際金融危機爆發，為穩定經濟增長、避免房地產市場下滑，政策開始轉向刺激住房消費，推出信貸支持、增加保障房供應和稅收減免政策，房價大漲。

4.1、調控背景：次貸危機全球經濟衰退，國內四萬億投資刺激

由美國次貸危機引起全球經濟衰退。美國金融危機導致美國經濟下滑、消費者信心不足，對進口的需求大大減少。美國次貸危機及隨後的歐債危機迅速向全球蔓延，升級成國際金融危機和世界經濟危機，經濟也受到衝擊。不僅如此，國際金融危機還打擊了投資者的信心，國際資本大量撤離，利用外資總額在2009年下降了3.6%。

國家推出四萬億投資計劃。2008年11月5日，國務院常務會議決定在未未2年內投資四萬億元以刺激經濟。宏觀經濟政策第一次採用「積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策」進行描述，並罕見地提出用「出手要快、出拳要重、措施要准、工作要實」的力度執行該計劃。

四萬億投資計劃中對房地產有影響的主要有兩部分：「加大金融對經濟增長的支持力度。取消對商業銀行的信貸規模限制，合理擴大信貸規模。」「加快建設保障性安居工程。加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施游牧民定居工程，擴大農村危房改造試點。」並於2009年3月的「兩會」對保障性住房的規模進行調整，由2008年計劃投資2800億增加到4000億。

4.2、調控政策：以保增長為目的，刺激房地產

2008年12月，為應對國際金融危機和國內房地產銷量下降的情況，國務院發布《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》，體現政府態度。地方政府紛紛出台救市措施。

第一，管理政策：積極支持房地產業。面對土地拍賣市場的大逆轉、萬科的降價銷售，2008年9月27日，南京市政府打響「救市」的第一槍，出台《關於保持房地產市場穩定健康發展意見》。11月國務院再次把房地產作為「重要的支柱產業」提上前台。

第二，住房供應政策：加大保障房建設。強調主要以實物方式、結合租賃補貼等形式解決城市低收入者住房問題。

第三，金融政策：加大自住型和改善型住房的信貸支持。自住型住房貸款利率七折優惠，降低貸款首付比、最低兩成；寬鬆的貨幣政策，下調房地產項目最低資本金比例到30%，下調法定準備金率至15.5%。

第四，稅收政策：調整交易稅、減免營業稅。首次購買90平米以下普通住房的，契稅稅率下調至1%，免征印花稅、土地增值稅；個人銷售2年以上的普通住宅免征營業稅。

4.3、調控效果：銷量價格大漲

房價空前暴漲。2008年和2009年GDP增長率分別為9.6%和9.2%，保增長目的達到，大量資金流向房地產，房地產市場觸底復甦，2009年房價大幅上漲。全國平均房價增長率23.3%，上海達到56.7%，大幅超過城鎮居民人均可支配收入的增長幅度。雖然銷售面積回到08年之前的水平，但是投資、開工面積還遠遠落後於08年之前的水平。

2010年4月，一方面，「史上最嚴厲的調控」在「兩會」之後拉開序幕；另一方面，對「二次房改」的呼聲越來越大，要求加大保障房的建設。在土地供應、市場結構、稅收和信貸調控基礎上，全面祭出限購措施，房地產過熱勢頭得到暫時限制。

5.1、調控背景：房地產市場強勢復甦

2009年經濟率先從金融危機中復甦，寬鬆的信貸和投資政策導致2009年房價過快增長。2009年12月14日國務院出台「國四條」，要求繼續綜合運用土地、金融、稅收等手段來遏制部分城市房價的過快上漲。以此為標誌，房地產調控政策從刺激轉向遏制。

5.2、調控政策：部分城市開始限購，加大保障房建設

從2010年4月14日以來，調控措施接二連三的出台，由調控姿態升級到堅決遏制，國四條、國十條、全面叫停銷售定金等高密度政策震驚國內外。

第一，管理政策：遏制價格上漲。國務院出台多項通知，明確房地產調控以遏制房價上漲和加大保障房建設、增加普通商品住房供給為主要目標。

第二，土地政策：加強土地調控，增加普通住房有效供給。適當增加中低價位、中小套型住房和租房用地供應，提高土地供應和使用效率。

第三，住房供應政策：重視保障房建設。在土地、金融政策給予保障房積極支持；落實2013年的保障房建成470萬套、新開工630萬套任務。

第四，金融政策：差別化信貸政策。首付比例調整到30%以上；二套房，首付比例不低於50%，貸款利率不低於基準利率的1.1倍；暫停第三套房貸款；不能提供一年以上納稅證明或社保證明的非居民停發房貸。

第五，稅收政策：房產稅試點。營業稅免征期限從2年恢復到5年；滬渝房地產稅試點。

第六，住房需求政策：部分城市開始限購。北京等一些房價過高的城市頒布家庭限制購房套數政策，上漲過快的二三線城市也要採取限購。

5.3、調控效果：房價過快上漲勢頭得到暫時抑制

總體房價過快上漲的勢頭得到暫時抑制，但區域分化明顯。房價仍有增長，但增長已放緩，且有進一步放緩的趨勢。最先實施限購的北京的銷售面積增長率由2009年的76.9%下降到2010年的-30.6%，其房地產市場大幅波動問題突出。

不過，2012年貨幣政策寬鬆使得部分區域房價從2012年下半年開始進入一輪小周期上漲。從11年底開始到12年中，央行先後兩次降准、兩次降息，存款準備金率由11年底21.5%下調到12年中的20%，同期基準利率由3.5%下調到3%。降准降息后，銷售和地產投資回暖回暖，2012年下半年，一線房價明顯回升。

經濟進入新常態，在「穩增長」和「去庫存」的政策訴求下，出台四輪刺激政策，主要是放鬆限購限貸，加強信貸支持和稅收減免。2015-2016年一二線房價暴漲，三四線平穩，區域分化明顯。

6.1、調控背景：總量放緩，區域分化

2014年經濟再度面臨下行壓力，穩增長訴求凸顯。

經濟增速換擋，進入新常態。新常態不僅意味著經濟增速發生變化，經濟發展方式、結構、體制等也在不斷變化。

房地產市場步入「總量放緩、區域分化」的第二發展階段。一二線高房價和三四線高庫存並存。

針對國內經濟及房地產市場的新形勢，住房政策也相應地出現變化，並逐漸把目標聚焦在去庫存及分類管理上。

6.2、調控政策：放鬆限購限貸，貨幣寬鬆

2014年5月首次出現70個大中城市新建商品住宅價格環比下跌。

2014年6月，呼和浩特首先取消實施三年的限購政策。截止2014年底，除北上廣深，大部分實行限購的城市取消了限購政策。

2014年9月30日，央行、銀監會公布《關於進一步做好住房金融服務工作的通知》（930新政），通知明確規定調整房貸政策，二套房認定標準由「認房又認貸」改為「認貸不認房」。

2015年3月30日，央行、住建部、銀監會聯合發文（330新政）：二手房營業稅免征限期由5年改為2年；二套房商業貸款最低首付比例降至4成；公積金貸款首套房首付比例調整為20%。

從2014年11月22日至2015年底6次下調存貸款基準利率，中長期貸款利率下降至4.9%。多次下調存款準備金率。

2015年12月中央經濟工作會議強調「化解房地產庫存」。

2016年2月17日，財政部、國家稅務總局、住房城鄉建設部三部門聯合發布《關於調整房地產交易環節契稅 營業稅優惠政策的通知》：首套房144平方米以上房屋契稅由3%降至1.5%；二套房契稅由3%降至1%（90平米以下），由3%降至2%（90平米以上）； 2年以上房屋交易全部免征營業稅，不再徵收2年以上非普通住宅的營業稅；4、北上廣深僅適用第1點，第2、3點優惠不享有。

2016年2月29日，央行再度降准。

6.3、調控效果：一二線房價大漲，三四線平穩

2014年「930」新政和「1121」 降息以後，房市開始觸底回升。2015年「330」新政、持續降息降准以及6月股災以後，一二線房價、銷量開始加速上漲。2016年2月稅費減免政策和降准以後，一二線房價啟動暴漲模式，部分區域房價甚至接近翻倍。

值得注意的是，2015-2016年房地產市場出現明顯分化，在一二線房價暴漲的同時，三四線房價穩定並持續去庫存，體現了「總量放緩、區域分化」的新發展階段特徵。

2016年房地產市場呈現「一二線高房價、三四線高庫存」的區域分化現象。2015-2016年全國一、二線房價暴漲引來新一輪調控，政策長短結合，短期依靠限購限貸，長期尋求建立長效機制。

7.1、調控背景：經濟L型企穩和政策強調防風險

2016年隨著經濟L型企穩、通脹預期抬頭以及一二線房價暴漲，刺激房地產穩增長的階段性任務完成，但三四線去庫存效果區域差異較大，同時金融風險凸顯，7月政治局強調「抑制資產價格泡沫」、10月強調「防風險」、12月中央經濟工作會議強調政策從穩增長轉向防風險和促改革，房地產政策開始從刺激轉向收緊。

7.2、調控政策：短期調控和長效機制

2016年7月政治局會議提出「抑制資產價格泡沫」。

2016年8月底，央行為去槓桿重啟14天逆回購，隨後又重啟28天逆回購，加大MLF操作力度，鎖短放長，拉長期限提高資金成本，相當於隱性加息。2017年1月央行正式上調MLF操作利率。

2016年國慶前後，房地產調控政策密集出台。自2016年9月30日晚間至10月6日，短短七天時間，北京、天津、蘇州、成都、合肥、南京、深圳等多個城市先後發布新房市調控政策，后又有珠海、東莞和福州三座城市重啟限購限貸，再加上嚴格房市管理的惠州，使得本輪全國加入調控行列的城市達到19個。

隨後熱點城市又不斷推出加強版調控政策。2016年12月中央經濟工作會議重點強調「促進房地產市場平穩健康發展」，首次提出「長效機制」：要堅持「房子是用來住的、不是用來炒的」的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。

7.3、調控效果：迅速降溫

由於重新收緊限購限貸政策，2016年國慶過後，一二線房價和銷量迅速降溫。

房地產調控的長效機制仍有待破題。

8、歷次房地產調控：反思、抉擇和展望

過去近20年來，房地產調控在穩增長和控房價之間幾經反覆，先後動用了貨幣、信貸、稅費、土地等各種政策工具，但越調越漲，北上深一線城市房價排在全球前列，其中經驗教訓值得深思。

房地產市場是受政策影響較大的市場，市場的波動通常與政策的調整緊密相關，房地產政策主要包括土地、金融、財稅政策，對房地產市場的影響，路徑和效果各有不同。

貨幣政策直接影響購買力。

房地產短期看金融，首付比例和貸款優惠利率直接決定房地產購買意願和購買力。貨幣超發，資產配置需求強烈，疊加首付比例和貸款利率降低，購買力提升，房地產需求迅速釋放。

貨幣寬鬆一般會刺激房價回升，時滯3個月以上，貨幣緊縮傳導至房價的時間因城市而異，在3-12個月之間。貨幣寬鬆對刺激房地產具有立竿見影的效果，根據歷年經驗，當房價出現實質下跌時，調控政策會鬆綁，進行貨幣層面上的刺激可以在較短時間內刺激需求，使房市回暖。

土地政策對不同城市效果不同。

一二線城市房地產市場和三四線城市存在較大差異。在三四線城市土地大量供給的同時，部分一二線城市甚至面臨無地可賣的境地。北京土地購置面積在2002年達到頂峰，后明顯下降。到了2011年，只有2002年24.2%的土地購置面積。土地供給減少，人口流入增多，必將帶來房價的上漲。

目前一線城市短期內可用於開發的土地嚴重不足，是造成房價上漲預期的主要原因。同時地方政府嚴重依賴土地財政，有意壓低土地供給以期賣出高價，土地成本的高企導致開發商不得不以更高的價格進行出售樓盤。

財政政策直接影響市場供應。

稅收政策直接影響房地產交易量，營業稅、個人所得稅、契稅的優惠、減免，對增加房地產供應有直接影響。土地增值稅的徵收和計算，也直接影響開發商的推盤節奏。

2005年以來，房地產交易環節的稅費作為一個調控政策，最初是為了抑制投機投資性需求，2008年後也作為一種鼓勵住房消費的政策。從效果來看，稅收政策並不能抑制房價上漲，但是對交易量影響較大。增加交易稅會傳導到房價，但會對交易量有負面影響。

「限購」等行政措施短期影響直接。

2010年開始把限購作為一個抑制投機投資性需求的重要調控政策。從效果來看，短期限購政策對房地產成交量影響顯著，但是也導致了一些「假離婚」等其他的社會問題。且限購一取消，房價將迅速上漲，並未解決根本問題。

8.2、歷次房地產調控的反思

第一，重抑制需求，輕增加供給。現有政策中，如 「提高首付比例」、「提高貸款利率」、「限購」、「限貸」、「二手房交易徵稅」 等政策，都是為調整和控制市場需求，但需求的壓制是暫時的，剛性需求的存在，投資獲利的機會都使得消費者在調控鬆綁時投入到購房大軍的人群中。

第二，經常使用行政手段，市場機制不完善。房地產行業有其市場經濟的運行特性，需要建立能平衡供需，抑制投機，促使資源有效利用的長效機制。但現有政策多通過行政指令進行調控，政策在實際實施中，很難落到實處。

第三，貨幣超發使得房地產越來越貨幣金融化，而脫離居住屬性和居民收入基本面。過去幾十年房價持續上漲，一部分可以用城鎮化、居民收入等基本面數據解釋（居住需求，商品屬性），另一部分可以用貨幣超發解釋（投機需求，金融屬性）。

第四，土地是地方財政的保障，同時也成為了高房價的推手。高地價推高房價。在房地產開發總成本中，土地成本占直接成本的比例高達 58.2%，成為地方政府財政收入的主要來源。由於地方政府對土地財政的依賴，天然追求土地出讓收入最大化，成為高房價的重要推手；客觀看待過去幾十年土地財政為城鎮化融資的歷史貢獻，但也要正視地價推高房價、拉大財富差距等負面作用。

8.3、新一輪房地產調控的展望

2015-2016年在貨幣放水、政策刺激下，一二線房價暴漲。2016年10月新一輪房地產調控政策出台，銷量大幅回調，房價漲幅放緩。

12月中央經濟工作會議強調建立房地產長效機制。本輪房地產調控效果關鍵看長效機制能否有效建立。

2017年房地產投資增速可能回落至2%-3%。基於歷史數據、現實情況及政策，2017年房地產投資增速可能回落至2%-3%左右，二次探底。

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