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慈善學人 | 「自治」的爭論與「城市社區社會組織自治」辨析

編者按:隨著社會體制轉型及城市化的迅速發展,社區內的治理關係也隨之出現新變化。社區內部問題主要來源於居委會、物業、業委會及居民之間的關係不協調。特別是現代商業小區的出現后存在著較為複雜、動態的社區問題。在這一問題中,社區居民及社區自組織完全有能力也有必要為社區自身提供服務,如何由訴求對抗轉化為居民主導、多元參與成為目前社區治理的重要議題。本期社區專欄從各個角度理論聯繫實際解讀大陸現階段各種社區現象,期待能夠和各界關注社區的同仁溝通交流。

——本期主持人 吳楠

南京互助社區發展中心、翠竹社區互助中心理事長

作者簡介

章敏敏

中共天津市委黨校社會學教研部教師

摘要

城市社區社會組織自治是實現城市社區自治的重要推動力。但是,目前國內學術界對於「自治」及「城市社區社會組織自治」的界定過於籠統,缺乏實質性的分析效能。

因此,我們亟需從理論範式上找回「自治」及「城市社區社會組織自治」。

本文結合國外對「自治」的兩種主要爭論,從具體國情出發,對「城市社區社會組織自治」進行了界定,並提出了測量維度。

同時,提出在城市社區社會組織發育不成熟的情況下,其自治性並不是越高越好,要對其進行適當監管,從而促進城市社區社會組織健康有序發展。

一 引言

學術界有一種共識:社會組織在當代社會發展中有重要功能---提供多元服務(王名、孫偉林,2010)、促進社會治理創新(馮鋼,2012)、推動國家與社會的轉型(鄭杭生,2011),但這些研究都享有同一理論假設,即社會組織得以發揮上述功能的基本前提是其具有一定的自治性,城市社區社會組織發揮社區治理重要作用的前提也是要有一定的自治性。

黨的十八大報告明確提出,要「加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制」;十八屆三中全會強調「推進社會組織明確全責、實現依法自治、最大限度地發揮社會組織的作用」。

因此,城市社區社會組織也要加快依法自治的進程,走向自治成為城市社區社會組織發展壯大的必然要求。

二 增強城市社區社會組織自治功能的重要性

城市社區是城市發展的基本單位,城市社區自治是基層民主政治實踐的重要組成部分。

1989年,《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定:城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。

但現實中,許多居委會呈現出泛行政化、自治能力薄弱等特徵,由社區自治的法定參與者變成了實際的缺席者。

居委會去行政化雖然是必要的,但卻非一日之功;而社區的應然本質屬性又要求社區自治,社區社會組織作為一種增量性的新生事物,可有助於社區在「必然」的行政化與必要的自治化之間找到平衡。

社區社會組織是原子化的個人參與社區活動的載體,社區社會組織自治功能的增強不僅能夠實現社區居民參與的組織化,而且是推動基層組織發展、完善社區治理機制轉型的關鍵。[3]

第一,有助於彌補政府「失靈」和市場「失靈」,並以自身的特質和優勢承擔社區治理的角色。

第二,意味著某種社會基礎關係結構的根本轉變,這種轉變為社區居民參與社區治理提供一種新的平台。

丹尼爾·貝爾的《后工業社會的來臨》和托夫勒的《第三次浪潮》中所描寫的后工業社會和后工業經濟及其時代特徵,充分表明了我們現在正處於信息迅速變動的社會,舊的權力形式正在不斷地崩潰和瓦解,新的權力格局正日益形成,權力結構的扁平化已經成為社會發展的大趨勢。

民主政治體制下的社會權力結構應當是政治權力、市場權力和社會權力三權分立的局面,的社區治理體制也應當是政治權力、市場權力和社會權力三者相互制衡又相互補充的格局。

增強社區社會組織的自治功能有利於壯大社會權力的力量,從而促進社會各方面參與,實現政府治理和社區自我調節、居民自治的良性互動。

第三,在社區治理過程中,城市社區社會組織主體地位的確立及其民主自治的實踐,不僅可以彌補現有社區自治主體的缺位,同時對現有政治權力是一種有效的監督。

三 自治的爭論

目前已有研究重於強調增強城市社區社會組織自治功能的重要性,但是,何謂「自治」?何謂「城市社區社會組織自治」?

目前國內學術界對於二者的界定過於籠統,甚至一帶而過,使其成為高度抽象的概念,缺乏實質性的分析效能。

因此,在加快城市社區自治和城市社區社會組織依法自治的過程中,亟需釐清「自治」及「城市社區社會組織自治」的內涵,尤其是對「自治」理論的梳理可以起到正本清源之效。

「自治」的概念在使用上有些複雜,有政治意義上的自治、管理意義上的自治、哲學意義上的自治也有社會學意義上的自治。

自治的內容非常廣泛,國家自治、地方自治、民族自治、司法自治等都可以稱之為自治。

這些研究基本都認同一個概念:自治就是一個社會系統基於理性的品格控制它周圍環境的能力,即它不受外界約束而獨立運行的狀態。

自治是一個歷史和發展的概念,自治的理論和實踐體現了自治的普遍規律性和國別特殊性的結合。

西方學術界對自治存在兩種比較經典的爭論:自治是不是一定意味著民主?自治是絕對的還是相對的?

(一)馬克斯·韋伯和卡爾·科恩的自治理論----自治與民主之辯

對於自治是不是一定意味著民主這一經典論題,兩位著名的學者進行了闡述:馬克斯·韋伯和卡爾·科恩。

韋伯對自治的論述體現在他對組織分類的分析中。韋伯認為一個組織可能是(1) 自治的或他治的(2) 自主的或他主的。

自治(autonomy)意味著該組織的秩序產生於其成員自身的權威,不管這種權威是怎樣實現的。

他治(heteronomy)的規則是由外來者強加的。

自主(autocephaly)意味著組織領導人和行政班子是按照該組織本身的自治秩序挑選出來的,他主(heterocephaly)意味著組織的權威層是由外部任命的,不管這種任命的程序如何。

可以看出,韋伯通過對組織秩序產生方式的不同區分了自治和他治,對組織權威層任命方式的不同區分了自主和他主。

韋伯進一步認為,自治自主型組織的自治性最高。可以看出,韋伯認為自治就是組織秩序產生於組織成員即可,與民主無關。

科恩與韋伯不同,他在《論民主》中深入闡述了民主即自治的道理。

科恩認為民主政體即自治政體。自治就是不受別人的指揮與控制,自己管理自己,決定自己要達到的目標並選擇達到目標的手段。

如果全社會所有成員都來參加共同目標的制定,原則上可以行的通,但現實中往往很少發生,即便大多數成員參與了這項任務,我們也可以把它稱為自治社會。

進而,科恩給出了民主的定義:以社會為範圍的自治就是民主。科恩的自治概念與韋伯迥異,他非常重視民主的作用,民主和自治相伴隨左右。

他認為,實現自治,就要求一個組織不斷地做出一系列主要的或次要的決定,民主的實現也體現在不斷做決定的過程中。

(二)卡爾·馬克思和福瑞澤的自治理論---從絕對自治走向相對自治

卡爾·馬克思於1856年形成了他的自治思想,主要體現在他關於生產者、工人如何聯合起來管理生產以及對共產主義社會的觀點上。

馬克思在《法蘭西內戰》中比較系統地闡述了他的自治思想。主要自治觀點如下:

  • 第一,共產主義社會是一個典型的自治共同體。在共產主義社會中,人們自由聯合,自己管理自己,沒有任何外來的強制力。巴黎公社的成立,是馬克思自治思想變成經驗實踐的重要例證。

  • 第二,民主的實質就是自治。馬克思認為實現民主就是實現人民的自治。在馬克思的民主類型中,社會中的個人與政治國家、公共領域緊密聯繫,社會的經濟制度和政治制度就是人民自己制定的。

  • 第三,自治是經濟自治和政治自治的統一。經濟自治解決的是勞動異化的問題,政治自治解決的是國家異化的問題。馬克思的自治思想是建立在克服資產階級壓迫無產階級的雇傭關係及其對維護秩序的有機體---資本主義國家---的基礎上的。

  • 第四,馬克思主張實行地方自治、民族區域自治。可以看出,馬克思的自治理論有三個主要特徵:首先,他的理論建立在對抗國家的基礎上,是比較徹底和革命的自治理論,這是馬克思自治理論的最核心特徵。其次,擴展了自治的理論維度,堅持自治是經濟自治和政治自治的統一。再次,把自治看成民主的實質,民主在自治中佔有非常重要的地位。馬克思的自治理論是絕對自治理論的代表。

福瑞澤(Fritzell,C.,1987) 詳細地論述了相對自治的觀點。

首先,他認為相對自治是一個建構性的概念,用來指國家結構與資本主義經濟之間的關係,但這種關係是相互矛盾的。

因為經濟是通過商品建構的,而資本主義國家則不是,所以兩者的內在建構邏輯存在著矛盾,不可能實現後者對前者的絕對服從。

其次,國家自治的可能性取決於國家與商品經濟之間的距離。資本主義國家雖然被界定為民主國家,但是,它實現民主的可能性卻又被它為資產階級服務的本性所限制,所以它的民主與自治也被一定條件所限制。

相對自治論者認為引起資本主義國家不能實現完全自治的原因在於:

  • 1、資本主義國家利益。資本主義國家既與資本相聯繫,也與公民社會相聯繫,一方面,資本主義國家為了維持自身發展,努力促進資本主義再生產;

另一方面,它又需要表現出「民主自治」的一面,照顧到公民社會的利益,兩者的矛盾和衝突阻礙了資本主義國家完全自治的實現。

  • 2、資本主義國家中公民社會組織本身不可能具備開展活動的所有資源,如果它堅持完全自治,甚至違背國家的政策導向,則會遇到一系列阻礙。

所以,這些組織不可能實現完全自治,它們需要國家給予一定支持,尤其是當它們直接從國家那獲得資源時,國家可能會對其進行權力滲透。

鑒於此,資本主義國家在運行過程中,不可能實現完全自治,因為它受到自己雙重屬性的制約。

上述是西方學術界在自治領域內的兩種主要爭論。自治是否一定意味著民主?自治是絕對的還是相對的?

直到今天,西方學術界仍然爭論不休,我們的目的不是辨別這些理論的真偽性,因為每種理論都是它所處時代背景的映射,是其創造者價值觀的反映,我們要做的是從中汲取有價值的營養,得到借鑒和啟發,以豐富和發展的自治理論。

的自治制度不同於西方語境下的自治制度,的自治是與基層群眾自治、民族區域自治相併行的,是體現特色社會主義特徵的新型自治。

分析城市社區社會組織自治時,要將其置於的具體國情中。

四 「城市社區社會組織自治」的界定及測量維度

社會組織是一個歷史性的概念,是人類社會發展到一定階段才出現的。在現代社會,城市社區社會組織發展程度的高低是衡量社會複雜性和現代化的重要標準之一,城市社區社會組織走向自治更是城市社區自治的應有之義。

(一)「城市社區社會組織自治」的界定

對「城市社區社會組織自治」進行辨析前,我們需要先對「城市社區社會組織」進行界定。

城市社區社會組織,顧名思義,就是在城市社區中的社會組織,主要指以城市社區為活動範圍,以社區居民為成員或服務對象,以滿足社區居民的不同需求為目的而成立的街道辦事處和居委會轄區內的各種社團、民辦非企業和社區基金會。

城市社區社會組織有三個特徵:

  • 第一,以城市社區為活動範圍,以社區為活動範圍的邊界;

  • 第二,社區居民是社區社會組織的主角,他們是社區社會組織的主要構成成員或主要受益服務對象;

  • 第三,社區社會組織因其靈活性以滿足社區居民的不同需求為己任。

學術界對「城市社區社會組織」的界定異議不大,但是,對城市社區自治組織的討論卻有兩種觀點:

一種認為社區自治組織指居委會,認為居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織;

另一種認為由居民平等協商自主結合在一起,為了解決社區內的共同事務而自發成立的組織,包括居委會、居民代表大會、業主委員會、社區志願組織等。

但是,這些研究只是指出了哪幾種組織可以劃歸為社區自治組織,並沒有對「城市社區社會組織自治」進行清晰的界定及說明。

結合「自治」的爭辯、「城市社區社會組織」的界定以及的具體國情,本文把「城市社區社會組織自治」定義為:城市社區中的社會組織緣於其理性的品格而自己管理組織內部事務的狀態,同時對「城市社區社會組織自治」做出以下兩點說明:

第一,城市社區社會組織自治建立在民主的基礎上,組織內部的民主程度越高,組織實現自治的可能性越大。

1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定:城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織。

從法律規定中可以看出,對社區自治組織的定位是民主的,自治的實現是居民內部民主自治的結果。

也順便提一下國內學者對自治和民主關係的看法,國內學者在這一問題上有很大的分歧。

最典型的例子是對村民自治的認識上,大多數學者認為村民自治就是民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督。

但是,也有學者提出不同的看法,持反對意見的學者認為許多國人錯誤地把自治和民主看成一回事就是因為他們缺乏對政治常識的了解,其實自治並不等於民主。

不可否認,自治不等同於民主,但是,城市社區社會組織的自治卻是民主的,是建立在民主基礎上的。

第二,城市社區社會組織自治是一種相對自治。

城市社區社會組織都是在國家法律法規的框架內進行日常運作,即便自治程度最高的組織,也必須是合法的活動才會受到國家對其自治的保護。

民主是社會主義國家基本政治制度的根本內容,法治是實現民主治理的根本保障。

缺乏民主的法治,容易走向集權與專制,而沒有法治的民主,則容易走向混亂和無序。

因此,城市社區社會組織自治必定是在憲法和法律保護下的相對自治,而不是絕對自治。

當然,絕對性的自治不一定對社區社會組織一定是有利的,在組織沒有發展成熟以前,其自治性並不是越高越好。

因為這種自治也有可能導致組織在自身發展不成熟的情況下傾向於獨立開展活動,使得資助方不能有效地把一些技巧及需要合作性的活動傳遞給社區社會組織。

因此,從長遠看,這樣不利於社區社會組織的發展壯大,更不利於組織在發展壯大中自治性的提升。

所以,資助方與社區社會組織在互動過程中如何實現資助方對社區社會組織可以進行有效地幫助,同時社區社會組織又可以保持其自治性,這是一個值得學術界深思的問題。

不可否認,在提升城市社區社會組織自治性的過程中,政府需要對其進行一定的監管,否則這些組織可能會朝不利於社會發展的方向發展:

一是,有可能走向政府的對立面,結成反對政府的政治力量,並引發社會暴動;

二是,形成一種反社會的力量,固有的家族觀念和封建觀念,容易使改革中的利益受損群體拉幫結派,形成犯罪團伙,從而影響社會的穩定;

第三,如果沒有政府進行一定的指導,單靠還處於初步發展階段的城市社區社會組織自身的力量,很難形成有效的價值整合。[15]

所以,城市社區社會組織的自治不是完全的,只是相對的。同時,我們要認識到,城市社區社會組織自治的發育是一個長期的過程,是循序漸進的,對於這一點,我們應該有清晰的認識和思想準備,不能因為急躁而對城市社區社會組織進行拔苗助長。

(二)「城市社區社會組織自治」的測量維度

城市社區社會組織的自治體現在日常運作的實踐中,可以歸納為兩個層面:一是結構層次的自治,即結構性安排產生的自治;二是能動層次的自治,即組織通過各種策略而爭取的自治。

結構層次的自治和能動層次的自治是相互交織的,單獨強調任何一方面,都會犯以偏概全的錯誤。

結合國內外已有研究成果和具體國情,城市社區社會組織的結構性自治主要體現在兩個方面---組織的人事決策和組織的運行決策,能動性自治主要體現在組織的自治意識方面。

在此基礎上,本文最終提出了測量「城市社區社會組織自治」的測量維度:

維度1:組織在人事決策方面有多大的自主權。

組織的人事決策主要體現在以下四個方面:組織成員的進入和退出;組織領導權威的產生方式;權威之間的分工方式;組織權威的報酬來源。

  • (1)組織成員的進入和退出方面。城市社區社會組織成員的進入和退出決定權主要分兩種:組織內部決定、外部強勢組織決定,顯然,組織內部可以自主決定成員進入和退出的組織的自治性較高。

  • (2)組織領導權威的產生方式。目前,城市社區社會組織領導權威的產生方式主要有三種:退休黨政領導擔任、街道或居委會領導兼任、組織成員選舉產生。學者都普遍認可:由組織成員選舉產生領導權威的組織自治性較高。

  • (3)權威之間的分工方式。城市社區社會組織權威之間的分工方式主要有以下幾種:街道或居委會直接指派、贊助商任命、組織的「一把手」決策、組織權威之間協商、組織成員民主決策等。其中,由組織成員民主協商方式來決定權威之間分工方式的組織自治性較高。

  • (4)組織權威的報酬來源。目前大部分社區社會組織的權威是沒有報酬的,但也有的會收到來自街道、居委會或一些贊助商的物質獎勵,這些物質性的報酬經常會影響組織權威在面對強勢交往對象時爭取自治的鬥爭意願。因此,組織權威的報酬如果來自外部,可能在一定程度上降低組織的自治性。

維度2:組織在運行決策方面有多大的自主權。

政府部門和黨群組織都試圖引導公共服務型社會組織的發展,這種引導通常表現為對後者內部運作過程施加影響。

因此,維度2體現了在多種力量的博弈之下城市社區社會組織內部運行的自主情況。

組織內部的運行決策包含組織目標的決定、組織經費的使用情況以及組織活動的開展情況。如果該維度的三個指標受外界干預較大,則維度2 的自治性較低。

維度3:組織的自治意識如何。

自治意識主要考察的是組織對自身身份的認識。自治意識直接決定著自治主體的行為,自治主體的實踐受自治意識的支配。

城市社區社會組織的自治意識主要有三種:第一種社區社會組織追求一種革命式的自治,追求一種不受外界約束的絕對自治;第二種為了爭取更多的資源而尋求政府機關或其他強勢組織的庇護,從而主動放棄一部分自治權。

比如,有的社區社會組織為了爭取街道或其他上級部門的「項目經費」或「好評」而主動把一部分自治權讓渡出來,從而呈現一種「依附式自治」,即一方面依附於其他組織,另一方面又想追求自治。第三種組織主動「繳械投降」,完全聽命於外界。

顯而易見,擁有第一種自治意識的組織更容易產生高度的自治。

五 小結

長期以來,城市居民自治主要依託於居委會。隨著經濟社會的發展,城市居民構成多樣化,生活需要也多樣化,僅僅依靠單一的自治組織已無法滿足居民自治的需要,因此需要培育多樣化的居民自治組織形式。

城市社區社會組織是居民自治組織中的一種重要形式,其自治功能的增強有助於提升城市社區居民自治的能力和水平。

但是,目前國內學術界對於「自治」及「城市社區社會組織自治」的界定過於籠統,常常將其一帶而過,缺乏深入、系統的分析,從而導致其缺乏實質性的分析效能。

本文把西方學術界對「自治」的經典爭論與具體實際相結合,對「城市社區社會組織自治」進行了界定,並提出了測量標準,以期在理論上拓展城市社區社會組織的研究視野,為社區治理及社區自治提供借鑒和啟發。

註釋:

[1][16]黃曉春、嵇欣 :《非協同治理與策略牲應對》,《社會學研究》2014年第6期。

[2][3]徐林、許鹿、薛聖凡:《殊途同歸:異質資源稟賦下的社區社會組織發展路徑》,《公共管理學報》2015年第4期。

[4]董秀: 《深圳非政府組織NGO參與社區治理模式研究—以深圳社工組織為例》,博士論文,武漢大學,2010年,第45頁。

[5]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》,上海:世紀出版集團,2005年,第143頁。

[6]王建勛主編:《自治二十講》,天津:天津人民出版社,2008年,第280-288頁。

[7][12]徐增陽:《論馬克思的自治思想》,《當代世界與社會主義》2009年第6期。

[8]《馬克思恩格斯選集》第3 卷,人民出版社,2012年,第143頁

[9]Fritzell C,「On the concept of relative autonomy in educational theory」, British Journal of Sociology of Education, Vol. 8, No. 1 (1987), pp. 23-35.

[10]黃振:《特別行政區高度自治權研究》,廈門:廈門大學出版社,2013年,第1頁。

[11]夏建中, 特里.N.克拉克等:《社區社會組織發展模式研究》, 社會出版社, 2011年,第8-22頁。

[13]姜曉萍:《 國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》,《行政管理》 2014年第2期。

[14]Mina Silberberg,「Balancing Autonomy and Dependence for Community and Nongovernmental Organizations」,Social Service Review, Vol. 72, No. 1 (March 1998), pp. 47-69.

[15]蘇詠喜、郭群英:《論改革開放以來公民社會的發展及特點》,《理論月刊》2008年第9期。

[17]汪錦軍:《溫州行業組織的自治性評價》,《中共浙江省委黨校學報》2004第4期。

[18]徐勇、賀磊:《培育自治: 居民自治有效實現形式探索》,《東南學術》2014年第5期。

英文題目:The debate of autonomy and the analysis of urban community social organization』s autonomy

註:本文為原創內容,如轉載請與微信charitieschool聯繫相關授權事宜。

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