全面解讀政府融資及PPP項目的相關政策（2017年最新版，建議收藏！）

一、政府融資 新政梳理解讀

自2014年修訂后的《預演算法》和《國務院關於加強地 方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)發布實施以來，地 方政府融資行為逐步得到了規範，但仍有個別地 方政府存在違規舉債擔保的行為，如：2015年9月，建設銀行向駐馬店市公共資產管理公司發放貸款 6.4億元，由駐馬店市人民政府承諾將公共資產管理公司貸款本息列入市財政局中長期規劃和政府購買服務預算，市財政局向建設銀行駐馬店分行出具承諾函。

這與新《預演算法》第三十五條「地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保」和國發43號文第四部分「不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保」的規定不符。此外，2016年10月，貴州省遵義市、安順市、正安縣等財政局申明為地方融資平台或企業融資出具的承諾函作廢並限時收回的文件在網上流傳，慘遭當地金融機構吐槽大罵，這一鬧劇說明地 方政府為地方融資平台或地方企業出具擔保函的情況仍普遍存在，局部性的財政金融風險仍不容忽視。

為了進一步規範政府融資行為管理，切實防範和化解地方債務風險，2017年5月3日，財政部、發改委、 司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委聯合發布了《關於進一步規範地 方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)，重申地方債務風險，劍指政府違規舉債。6月1日，財政部和國土部聯合發布《地 方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預[2017]62號)，提出試點發行土地儲備專項債券，加強對專項債券的管理。6月2日，財政部發布《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)，對地 方政府以購買政府服務名義的舉債行為進行清理整頓，這三份文件幾乎實現了對政府融資行為監管的全覆蓋。

(一)《關於進一步規範地 方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)解讀

從整體看，50號文從清理整改地 方政府違規擔保、強化城投企業融資管理、規範PPP運作模式、健全地 方政府融資機制、建立跨部門聯合監測機制和推進地 方政府信息公開等方面規範地 方政府舉債融資行為，進一步釐清了政府與融資平台的關係，規範地 方政府舉債融資行為，是對新預演算法和43號文內容的延伸和細化。

圖1：50號文與43號文的對比分析

具體而言，50號文的內容主要包括以下三個方面：

一是開展地 方政府融資擔保清理整改工作，設立政府性債務管理領導小組，儘快組織一次地 方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，於2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。

二是對政府融資各參與主體行為劃定紅線。

圖2：50號文對政府融資行為

各參與主體的禁止性規定

三是明確政府融資各參與方違規行為及問責方式。

開展跨部門聯合監管，建立財政、發展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監、證監等部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地 方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

圖3：政府融資各參與方

違規行為及問責方式界定

(二)《地 方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預[2017]62號)解讀

62號文明確2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，今後逐步擴大範圍，建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，有效防範專項債務風險。專項債券先從土地儲備領域試點，是基於以下背景：

2015年以前，地方土地儲備資金的 來源以銀行貸款為主，2015年1月1日起實施的新《預演算法》規定地 方政府僅能通過發行政府債券進行融資，2016年初發布的《關於土地儲備和資金管理等相關問題的通知》明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，因此，土地儲備融資需求僅能通過省級政府發行地 方政府債券方式解決，首先以土地儲備作為創新試點，就是為了給土地儲備機構融資開「正門」。

圖4：土地儲備機構融資制度變遷

從上表可知，62號文延續了《關於加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號)和《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)的精神內涵，從額度管理、預算編製、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面，對開「正門」允許地 方政府發行土地儲備專項債券提出具體要求，有助於從機制上堵住融資平台公司等企業冒用土地儲備名義進行抵押擔保融資的「歪門」，防範違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。其主要內容如下：

圖5：62號文的主要內容

圖6:87號文之前

政府購買服務範圍的相關規定

但在實踐中，地 方政府仍然存在以政府購買服務納入財政預算進行背書的形式，通過融資平台公司向金融機構違規舉債，這與《國務院關於加強地 方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)精神相悖，增加地方財政金融風險，因此才下發了《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預[2017]87號)，主要目的就是要從規範政府購買服務方面堵住違規舉債的漏洞。

從內容上看，87號文主要包括以下三個方面的內容：

二、PPP最 新政策解讀

(一)87號文對PPP業務的影響

圖7：87號文下發后

PPP與政府購買服務業務模式對比

(二)《關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資[2017]1266號)解讀

針對目前已實施的PPP項目中新建項目較多、存量項目少的問題，發改委於7月7日印發《關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資[2017]1266號)，加速推進PPP模式盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環。該通知的內容精髓，一言以蔽之，就是鼓勵地 方政府通過PPP模式向社會資本出售優質基建項目的股權、經營權、收益權等權利。具體而言，包括三種方式：

1.對擬採取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委託運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。

2.對已經採取PPP模式且政府方在項目公司中佔有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。

3.對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。

該通知還設置了禁止性條款，即：運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時，要規範與社會資本方的合作行為，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債。這與前面提到的政府融資相關政策的導向是一致的。

(三)《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》解讀

2107年7月21日，國務院法制辦發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》，有關單位和各界人士可以在2017年8月22日前對徵求意見稿提出意見，其主要內容如下：

圖8：PPP條例主要內容梳理

三、PPP資產證券化最 新政策詳解

總體來看，該《通知》在鼓勵PPP項目開展資產證券化的同時，也強化了對相關業務和參與主體的監督管理，體現了穩健發展、防範風險的總基調，將進一步規範PPP項目資產證券化業務，提升社會資本參與PPP項目的意願。