從政府工作報告看2017經濟增長與改革前景

【財新網】（作者 黃志龍）一年一度的政府工作報告，無疑是每年「兩會」的主要看點。3月5日，李克強總理所作的《2017年政府工作報告》（以下簡稱《報告》），乾貨很多，在此我們試圖從《報告》的字裡行間，來探求決策者對經濟形勢的基本看法、宏觀調控政策取向，以及在財稅、金融、國企等關鍵領域的改革方向。

一、決策者對當前宏觀經濟穩中向好的前景較為樂觀

關於當前經濟穩中向好的趨勢能否持續，社會各界特別是專業人士中分歧較大，一些觀點認為，隨著製造業PMI持續向好、工業部門價格（PPI）快速回升和企業盈利明顯好轉，經濟已經走出谷底，正在啟動新一輪的景氣周期；另一方的觀點則認為，房地產調控收緊、貨幣政策邊際收緊、金融風險累積等因素，將使得當前經濟景氣回升不可持續，需要警惕經濟下半年再度下行。

然而，《報告》確定的2017年經濟增長目標為「國內生產總值增長6.5%左右，在實際工作中爭取更好結果，CPI漲幅3%左右」，而2016年政府工作報告的經濟增長目標是6.5%-7%。由此可見，決策者對當前經濟形勢並不悲觀，對今年實現6.5%增長目標也有十足信心。特別是對於決策者更為關注的就業指標，報告認為2016年「就業增長超出預期，全年城鎮新增就業1314萬人，年末城鎮登記失業率4.02%，為多年來最低」。與此同時，當前經濟結構的變化也符合預期的目標，如消費在經濟增長中發揮主要拉動作用，服務業占GDP繼續保持在51.6%，製造業中附加值較高的高技術產業、裝備製造業較快增長，此外，互聯網引領的發展新動能也正在發揮更重要的作用。

二、經濟增長對擴張性的財政、貨幣政策依賴程度將下降

決策者對經濟增長前景較為樂觀，從今年的財政貨幣政策取向也能得到佐證。

從財政政策看，《報告》指出2017年「財政政策要更加積極有效」，而2016年的表述是「積極的財政政策要加大力度」，2017年財政赤字率繼續保持在3%，這也回應了部分學者建議擴大財政赤字規模、提高財政赤字容忍度的建議。財政政策的方向，強調了「主要是為了進一步減稅降費，全年再減少企業稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元」，同時「大力度補短板、惠民生是重點，增加均衡性轉移支付和困難地區財力補助」。可見，今年財政政策重點是「放水養魚」和民生投入，通過減稅降費讓利於實體經濟，降低實體經濟的稅費成本，重振民間投資的信心，提高經濟增長的自住性。與此對應的是，財政在重點項目的投入將明顯下降，甚至是去年四季度以來PPP引領下的基礎設施投資，中央和地方財政的預算內資金投入也將下降，政策重點是讓利於社會資本，提升民間企業參與PPP項目的積極性。

從貨幣政策來看，《報告》儘管重申了中央經濟工作會議的「貨幣政策要保持穩健中性」的取向，但是M2和社會融資規模餘額增長均為12%左右，而2016年兩者增速分別為11.3%和12.8%，這「一降一升」可作以下解讀：M2主要由銀行表內業務創造，M2增速上升預示著銀行系統的存貸款業務創造的流動性，將在「維護流動性基本穩定」發揮更重要作用；相反，社會融資規模餘額增速的下降，則表明通過「影子銀行」、資管業務等金融創新業務融資的規模將受到抑制，這也印證了2016年下半年以來一系列強化金融監管的措施還將延續，貨幣政策和金融監管的唯一目標是「促進金融資源更多流向實體」。

三、「三去一降一補」的思路將轉變

2017年是供給側結構性改革的深化年，《報告》對「三去一降一補」著墨頗多，推進的思路也有所轉變。

關於「去產能」，有三點趨勢值得關註：一是「有保有壓」趨勢隱現，儘管總體上仍明確了壓減鋼鐵產能5000萬噸和煤炭產能1.5億噸，但是在化解煤電產能5000萬千瓦的同時，已經提出「提高煤電行業效率，為清潔能源發展騰空間」；二是摒棄行政化「去產能」，《報告》指出，去產能過程中「嚴格執行環保、安全等標準，運用市場化法治化手段，推動企業兼并重組、破產清算」；三是中央財政投入將積极參与破產清算企業的職工安置兜底，中央財政專項資金及時撥付，確保分流職工就業有出路、生活有保障。

房地產去庫存政策，《報告》提出了 「因城施策去庫存」，特別指出「房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地」。在2016年熱點城市和其他城市房地產市場急劇分化趨勢下，這一政策思路與2016年一刀切的寬鬆房貸政策相比，發生了重大轉變，強調了「因城施策」中更具有操作性的「地根」調控核心作用。

推進企業去槓桿，《報告》指出，「要在控制總槓桿率的前提下，把降低企業槓桿率作為重中之重」，並首次明確提出「強化企業特別是國有企業財務槓桿約束，逐步將企業負債降到合理水平」。可以預計，與2009年以來民營企業已經經歷了市場化主動去槓桿趨勢相比，2017年企業部門去槓桿的重點將是國有企業去槓桿，而去槓桿的方向無非是兩點：一是縮小分子（降低總負債），通過資產證券化、支持市場化法治化債轉股的方式，降低債務總水平；二是擴大分母（做大總資產），即通過吸引社會資本參與國企混改，做大國企資產規模，降低國企槓桿率。

多措並舉降成本。與2016年政府工作報告相比，今年《報告》降成本的最大變化是刪除了「降低融資成本」，據此也說明貨幣政策持續寬鬆的可能性不大，邊際收緊的趨勢將持續。今年降成本的重點有三方面：一是減稅降費，特別是小微企業所得稅、行政性收費和「五險一金」等社保繳費，有望進一步下降；二是深化行政審批、簡政放權改革，降低制度性交易成本；三是降低生產要素成本，特別是能源、物流等基礎性生產成本。

補短板政策。補短板政策都是中長期的政策，也是為實現2020年全面建成小康社會的重要支撐。《報告》提出「加快提升公共服務、基礎設施、創新發展、資源環境等支撐能力」，是「嚴重製約經濟社會發展和民生改善的突出問題」。《報告》特彆強調，「貧困地區和貧困人口是全面建成小康社會最大的短板」，中央財政加大精準扶貧脫貧力度，「增強貧困地區和貧困群眾自我發展能力」，這些政策在未來數年內都會執行並落實。

四、財政、金融、國企等重點領域關鍵改革將有突破

從《報告》內容來看，2017年經濟領域以下幾方面關鍵改革值得重點關注。

中央與地方事權和支出責任劃分改革將基本完成。除了簡化增值稅結構、盤活存量資金等政策額外，《報告》關於財稅體制改革方面值得重點關注的是「推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系。」 這三方面改革的關係依次遞進的關係，只有中央和地方財政事權和支出責任劃分改革完成後，才能制定中央和地方收入劃分總體方案，也才能明確地方財政收入未來的主要來源。因此，可以預計，今年財稅體制改革的重點將是地方財政事權和支出責任的劃分改革，同時將制定全國財政收入的中央地方分成和轉移支付方案。

金融改革目標是服務實體經濟、防控金融風險。為了實現這兩大目標，銀行、證券、保險、互聯網金融都將向一處發力。在服務實體經濟方面，《報告》要求「商業銀行設立普惠金融事業部，有效緩解中小微企業融資難、融資貴問題」，同時「拓寬保險資金支持實體經濟渠道」。而「防止脫實向虛，防控系統性金融風險」方面，報告要求「對不良資產、債券違約、影子銀行、互聯網金融等累積風險要高度警惕」，具體舉措是「穩妥推進金融監管體制改革，有序化解處置突出風險點，整頓規範金融秩序，築牢金融風險『防火牆』」。由此可見，去年下半年以來的強化金融監管的趨勢還將延續。

混改將是今年國企改革的主攻方向。繼中央經濟工作會議之後，《報告》再次提出「深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐」。決策者之所以如此看重壟斷性行業的國企混改，與提振民間資本投資信心、國有企業去槓桿的目標不無關係。2016年以來民間投資之所以快速下滑，原因有兩方面：一是民間資本較為集中的傳統製造業投資回報率快速下滑，去產能壓力巨大；二是在電力、石油等回報率較高的壟斷性行業，民間資本進入無門。與此同時，正如上文所述，當前企業部門去槓桿的重點是國有企業去槓桿，而吸引社會資本參與壟斷行業國企混改，也是國企去槓桿的重要途徑之一。

綜上所述，從《報告》內容來看，決策者對2017年經濟增長前景較為樂觀，特別是財政政策更加強調「有效」，即通過「減稅降費」讓利於實體經濟體，貨幣政策更加強調「中性」，邊際收緊的趨勢隱現。作為供給側結構性改革的深化年，2017年中央調整了「三去一降一補」思路。而在重點領域的改革，目標和方向也有所不同，其中財稅體制改革重點是中央和地方事權和支出責任劃分，金融改革的目標是促進金融資源服務實體經濟和防控金融風險兩大短期目標，國企改革則重點關注壟斷性行業混合所有制改革。由此看來，2017年的改革也不是全面推進，而是有重點、有突破。■