調研報告 | 遼寧省大連市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例七

提高綜合承載能力 推進就地就近城鎮化

——遼寧省大連市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

近年來，大連市以人的城鎮化為核心，以推進本地農業轉移人口市民化為重點，加快推進郊區和中心鎮建設，提高郊區和中心鎮綜合承載能力，推進本地農業轉移人口就地就近城鎮化。截至2015年末，大連市戶籍人口城鎮化率達到71.2%，已提前完成到2017年戶籍人口城鎮化率達到67%的大連市國家新型城鎮化綜合試點工作目標。

一、試點工作取得的初步成效和經驗

1

創新積分落戶政策，有序推進高端人才、技能人才落戶

大連市戶改新政制定過程比對學習外省市戶改先進經驗、廣泛徵求地方政府和企業需求意見，夯實戶改基礎，在戶改新政中解決實際困難。政府以合理控制主城區，加快放開金普新區，全面放開新區為原則，對主城區、金普新區、其他地區實施差別化落戶政策，引導人口「梯度轉移」。

2

保障隨遷子女平等教育權利，增進農業轉移人口城鎮歸屬感

根據國務院「兩為主」要求，大連市將接收進城務工人員隨遷子女入學作為教育發展規劃的一項重點工作，合理配置公辦教育資源、完善平等義務教育政策，確保了所有進城務工人員隨遷子女在就近、免費入學和升學、就業等方面享受和本地市民同等待遇。

3

以特色小鎮為抓手，拓展多元化城鎮建設資金渠道

以建立產業特色鮮明、生產生活生態融合、示範帶動效應明顯的特色小鎮為抓手，推進政府與社會資本合作PPP模式。

4

創新行政管理體制，促進新型設市模式試點工作

推進皮口、楊樹房街道整合，推進行政管理體制改革，優化設置行政機構體系，創新行政服務與社會治理機制，調動發展的積極性和創新動力。

5

穩步推進產城融合，新區重點產業有效帶動就業

產城融合的推進及重點產業的發展將在城市建設過程中增加就業，有效促進城鎮化水平提升。

1

戶改制度缺乏落地性, 應有效結合農業轉移人口實際需求

現處於制定過程中的積分落戶政策向引進高端人才、技能人才落戶傾斜，積分指標設置未充分考慮外來農民工實際，易輻射不到基層專業技術人才，無法切實有效促進農民工落戶城鎮。

2

存在農民工重複參保，需加快公共服務政策梳理與整合

根據《國務院關於整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，大連市已在遼寧省率先啟動整合工作。但是，在允許農民工自願選擇是否參加新農合以保證應保盡保的情況下，可能存在農民工重複參加新農合和城鎮職工醫保的問題。

3

產業對新型城鎮化拉動不足，產業集群未形成帶動優勢

產業結構老化，傳統低端產業比重大，製造業等傳統優勢產業創新動能不足，產業發展對新型城鎮化支撐不足。

4

中心鎮財政體制創新工作進展相對滯后

各相關縣（市）政府應將部分行政經濟管理事權及公共服務事權下放至中心鎮，該項工作無明顯進展；中心鎮融資機制在皮楊新城、大鄭新城實施，城鎮化投融資體系依靠財政槓桿，實際創新進展相對滯后，政府對市場化資金的運用未能達到方案預期效果，商業基金和銀行資金未能通過融資機制投入試點建設，項目進展緩慢。

三、進一步推進新型城鎮化綜合試點工作建議

1

建立市民化激勵機制，加快落實戶籍改革

加快推進戶籍改革制度，進一步放寬農業轉移人口落戶條件，合理調整積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題；優化居住證辦理流程制度，推進居住證制度全面覆蓋未落戶城鎮常住人口，建立積分評價體系和與之掛鉤的公共服務供給機制；健全人口信息管理制度，加快推進人口基礎信息庫建設，逐步實現跨部門、跨區域信息整合和共享；加強基本公共服務財力保障，建立財政支付轉移同農業轉移人口市民化掛鉤機制，為農民工市民化提供更大的資本支持。

2

推行教育補貼隨學發放制度，增強隨遷子女教育保障力度

建立教育補貼隨城務工人員隨遷子女就學地發放制度，將其補貼納入當地教育發展財政規劃，加大公辦學校教育經費投入，減緩隨遷子女學籍地教育支出壓力；重點推進金州新區、旅順口區和甘子井區等進城務工人員隨遷子女就學集中地教育補貼改革，繼續做好隨遷子女在連義務教育服務保障；完善中國小生學籍及相關信息管理系統，確保進城務工人員隨遷子女教育補貼享受和本地市民同等待遇。

3

完善新型城鎮化聯席會議制度，加快推進城鄉公共服務一體化

建立城鄉一體化的公共衛生和醫療服務體系，將現行農民醫療保險併入職工醫療保險，進一步提高農民工醫療保障待遇水平；深化統籌城鄉社會保障制度建設，完善城鄉居民養老保險制度，建立城鄉居民養老保險喪葬補助金制度；進一步完善大連市被征農民社會保障政策；加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，改革城鄉分割的社會經濟和發展管理體制。

4

建立產業結構調整指導目錄，增強產業對城鎮化支撐

為增強吸納人口和集聚產業的功能，大力推進產業結構優化升級：以高新區、金普新區、長興島經濟區等重點產業區為平台，發揮大連市軟體和信息服務產業優勢，推進傳統產業向高端、智能和綠色反向轉型；以智能裝備製造、海洋工程和高技術船舶、新一代信息技術、新能源裝備為重點打造優勢產業，並著力培育生物醫藥、新材料、節能環保、航空航天等新興產業；生產性服務業與生活性服務業並重，按照因地制宜、突出特色、錯位發展的思路，發揮大連自身在旅遊業、養老服務產業等領域的優勢，優先發展現代服務業。

5

推進落實強鎮擴權工作，促進行政財政體制創新

加快拓展中心鎮功能，切實落實行政管理體制改革和設市模式創新，充分下放事權、擴大財權、改革人事權，借鑒皮楊區成功經驗並推廣。深化政府和社會資本合作，進一步放寬准入條件，健全價格調整機制和政府補貼、監管機制；優化政府投資結構，創新多種方式拓寬城市建設融資渠道；鼓勵開發銀行、商業銀行創新信貸模式和產品；推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。