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[南海研究]美國航行自由行動體系與遵約議價模式及其對南海形勢的影響

內容提要

為了提高尚有缺陷的航行自由項目的遵約效力,美國一方面在戰略層次上構建全球航行自由行動體系,利用一切可資利用的資源促進別國對「航行自由規則」的遵約水平,另一方面通過在全球航行自由行動體系中的實力推進和智慧推進路徑組建「聯盟」和簽訂互信協議等方式重塑航行自由項目的遵約環境,為美國提供更有利的遵約議價地位。美國的這一行為方式在南海問題上表現突出,本文試圖對此加以梳理,更加全面地考察美國對航行自由權利的維護,這對當前圍繞航行自由問題與美國不斷發生海上摩擦的的決策具有重要意義。

[關鍵詞]推進路徑;遵約議價;海洋法公約;海上互信機制;南海

[基金項目]國家社會科學基金重大項目(14ZDA078)

(全文標題:美國航行自由行動體系與遵約議價模式研究-兼論對南海形勢的影響)

①本文所謂的「航行自由行動體系」是指美國在全球戰略層次上利用一切可利用的國際形勢和資源,精心「做局」,以確保於美國有利的航行自由秩序穩定的一種過程或戰略,後文將對此詳細論述。

②遵約議價,又稱后協議議價(post-agreement bargaining),是指各方雖已達成協議,但尚未對協議規定的部分細則的具體內涵達成一致,從而在協議具體執行中圍繞這些模糊之處的內涵進行討價還價的過程。

航行自由問題是一個極易在美國等海洋大國與其他眾多沿海國之間引起爭議的問題,《聯合國海洋法公約》等國際規範並沒有對此做出明確規定以至於各方關於該問題的系列條款存有不同理解。長久以來,美國通過各種手段希望促使其他國家按照傳統習慣法的航行自由規則對《海洋法公約》加以解釋並依此行事,即促使其他國家按照美國的意願「遵約」,以維護美國自身在全球海洋中的航行自由利益。在這方面,多數學者針對美國航行自由項目(Freedom of Navigation Program,FON)展開研究,試圖說明美國維護航行自由的國際實踐及其成效。然而,FON項目並不構成美國維護其航行自由理念的全部,單純的FON項目由於自身具有的缺陷使得美國促使他國採取符合美國海洋立場的努力成效不足。為了應對「海洋圈地」運動在現在和將來所帶來的越來越大的壓力,①「海洋圈地」運動指20世紀50年代以來眾多沿海國紛紛謀求擴大海洋管轄權的一股全球性趨勢美國一方面在戰略層次上構建全球航行自由行動體系,利用一切可資利用的資源促進別國對「航行自由規則」的遵約水平;②此處所說的「航行自由規則」正是前文所指的符合美國海洋立場的「航行自由規則」,促使他國按照美國的立場踐行國際海洋法規則也是美國促使他國遵約的主要目的所在。為了行文方便,後文不再特意指出另一方面通過在航行自由行動體系內的實力推進和智慧推進路徑結合FON項目實行了一種對他國的有別於傳統遵約手段的遵約議價策略,以提高FON原本不足的遵約水平。③根據遵約理論,傳統遵約手段是指促使他國遵約的強制主義和管理主義兩類方法,美國FON項目的制定與實施正是基於這兩類方法之上。後文將對此詳細說明這種模式的出現可追溯至冷戰時期成功說服蘇聯與美國在「無害通過」問題上達成妥協的事件,並在冷戰後與的海洋爭端中,尤其是在南海航行自由問題上表現強烈。考慮到當前的研究並未對美國在航行自由問題上的這一遵約議價模式給予足夠重視,因此本文試圖對美國的這一國際行為方式進行梳理,更加全面地考察美國對航行自由權利的維護,這對當前圍繞航行自由問題與美國不斷發生海上摩擦的的決策具有重要意義。

1美國對航行自由行動體系的推進路徑

(一)構建航行自由行動體系的必要性

作為世界霸主的美國,海洋對其的重要性不言自明。美國海權理論奠基人阿爾弗雷德·塞耶·馬漢(Alfred Thayer Mahan)早在19世紀末就指出,誰控制了海洋,誰就控制了世界貿易和整個世界的財富,同時也指出了海軍對控制海洋所具有的重要價值。全球海洋公域的航行自由不僅是美國貿易正常運轉的重要條件,同時也是維護其世界霸權的重要支柱,是美國經濟和軍事霸權生死攸關的「命門」所在。然而,自二戰結束特別是20世紀50、60年代以來,隨著眾多發展家和部分發達國家提出越來越強烈的擴大海洋管轄權的要求,以及這一要求對國際海洋法制訂方面所帶來的規範和觀念上的衝擊,全球海洋的「私有化」已是大勢所趨,這無疑將損害美國等海洋大國的利益。對於這一危及航行自由的海洋「私有化」趨勢,美國海軍戰爭學院邀請眾多專家所做的一次調研認為,即便存在《海洋法公約》等相關國際制度,航行自由在未來仍然可能得不到保障,38%的受訪者認為無害通過制度無法穩定維持下去;41%的人認為通過國際海峽的相關權利將受到侵蝕;51%的人認為群島水域制度無法得到保障;更有95%的學者認為會有更多國家主張對專屬經濟區(EEZ)的過度管轄權。另外,這種情況的出現同時也是包括《海洋法公約》在內的相關國際規則不明確導致的。由於《海洋法公約》是各國相互妥協的產物,其中包含著大量含糊其辭、定義不明的條文,這就不僅為沿海國提出所謂過度海洋主張提供了空間,同時也為美國等海洋大國採取各種行動維護自己的航行自由權利提供了可能。

針對這種情況,美國多年來一直執行1979年由卡特政府提出、並由後續包括里根和老布希等各屆政府修正的FON項目,其目的正是在《海洋法公約》的模糊之處堅持符合美國航行自由利益的傳統習慣法,維護美國在相關海域的航行和飛越自由。美國政府的邏輯是,如果在沿海國過度海洋主張面前採取默認態度,這些主張就將隨著時間的推移轉變為正式國際法,遂制定了以派遣艦機前往相關海域進行「軍事宣示」(FON operations)為主,同時包含外交抗議和與相關沿海國進行磋商的FON項目。應該說,該項目經過三十多年的發展確實在一定程度上滿足了美國的利益,包括軍艦無害通過、群島水域等國際習慣法規則暫時得到了相關沿海國的默認,甚至有少數國家撤回了原先的過度海洋主張。然而,該項目維護航行自由的效果卻又是不足的。

首先,FON項目的最終目的是要促使沿海國接受美國關於航行自由的權利主張,遏制擴大海洋管轄權觀念在國際層面上進一步擴大,而不僅僅是與沿海國在海洋法領域處於目前這麼一種「相持」狀態,FON項目在這一點上可以說是失敗的。FON項目本質上是一種單方面的強制性手段,被挑戰的沿海國完全可以不理會美國的宣示而繼續堅持自己的海洋主張,即對美國的FON行動採取一種「漠視」態度。在美國挑戰過的多個國家中,最終在美國的壓力下從原立場上後退的國家屈指可數。從另一個角度看,FON項目所帶有的近乎霸權主義的特質又使得沿海國在國內民族主義的壓力下更難向美國妥協,作為美國亞太盟友的菲律賓曾經確實準備修改國內法以滿足美國的利益,但這一行動最終仍被放棄。

其次,FON項目試圖通過實實在在的行動宣示否決沿海國的海洋訴求以向沿海國甚至世界各國表明美國的立場,「是典型的『打人打臉』,目的就是讓人們知道誰才是老大」。然而,為了避免過於刺激對方國家,宣示行動在實踐中更多是採取一種不為外界所知的低調方式,有時甚至連被挑戰國都不曾察覺。這兩者之間的矛盾降低了FON的宣示效用。

再次,FON項目在某些原本緊張的形勢下容易引發與沿海國的衝突。美蘇在黑海、中美在周邊海域都曾發生過摩擦,甚至就連實力相差懸殊的利比亞在20世紀80年代也曾三次與美國海軍在錫德拉灣發生武裝衝突。

(二)航行自由行動體系的政策定位

由於航行自由事關美國霸權的存續,雖然FON項目在遵約力度方面存在以上不足,但美國並沒有僅僅利用戰術層面上的FON項目來保證航行自由,而是在全球戰略層面上將航行自由的維護作為一個行動體系來對待,它表現為在戰略層次上利用一切可資利用的國際形勢、國際資源,精心「做局」,確保航行自由不受戰略方向的威脅,這一航行自由行動體系(或者稱「航行自由戰略」)的實施對象主要是能在較大範圍內影響航行自由的其他地區大國,也包括一些存在重要航道的地區國家。該體系的構建雖未在美國官方文件中作為一個單獨整體被明確提出過,但通過其官方表態和國際實踐,仍可大致判斷出它的政策定位。

美國一直善於利用全球資源來應對海上威脅 1941年由美英簽署、後由多國加入的《大西洋憲章》中就已將「使所有人能夠在公海上不受阻礙地自由航行」列為重要目標之一,號召全球所有反法西斯國家共同維護之。2007年美國海軍作戰部長邁克·馬倫(Mike Mullen)提出「千艦海軍」(Thousand-Ships Navy)計劃,意將全球盟國和夥伴國的海軍聯合起來,打造一個維護航行自由的全球網路,表面上是為了共同應對各種海上威脅,實則也能達到通過將各國海軍集結於美國的旗幟下而間接推廣美國的航行自由觀念的目的。美國政府發布的多份官方安全戰略文件也充分強調了聯合各國力量共同維護航行自由的政策方向,除了多份白宮發布的國家安全戰略外,國防部2015年發布的《亞太海洋安全戰略》也指出:「該體系(指利於航行自由的國際法體系)提供了共享海上航道和資源以及確保海洋領域內的安全行為的基礎,所以美國需要與反映傳統利用海洋的傳統習慣法之《海洋法公約》保持一致」,「國防部則應與地區盟友和夥伴共同採取行動以確保這一規則在將來繼續引領亞洲海洋」。另外不僅美國政府有構建全球航行自由行動體系的主觀動機,一些地區國家也在客觀上為美國提供了構建航行自由行動體系的「抓手」。印度因為存在美國所謂「過度海洋主張」而經常受到美國「軍事宣示」行動的挑戰但印度、澳大利亞等國也一直都有著自己的區域性航行自由計劃,這就為它們之間在航行自由問題上的合作提供了空間,儘管這些計劃在印澳等國並不具有正式性。而當初在「千艦海軍」問題上,日本、韓國、印度等國也都表現出了濃厚興趣。地區政治局勢的不穩更是經常為美國藉助地區國家的力量構建「航行自由行動體系」提供機會。冷戰期間,美國經常以維持地區穩定為名在東地中海、海灣地區執行航行自由計劃。如今,且不說南海爭端的發展促使美國以維護航行自由為名公然介入,甚至之前原本對美國航行自由問題不持立場的一些東南亞國家現在也因南海爭端的發酵紛紛表態支持美國在亞太維護航行自由的一系列舉措,美國正是利用這些主客觀條件致力於航行自由行動體系的構建。

(三)推進路徑:實力與智慧

1.實力推進

從美國的政策實踐視角看,美國在構建航行自由行動體系的過程中主要發揮著實力推進和智慧推進兩種作用。美國擁有當今全球最強大的綜合國力和海軍實力這就為它將物質資源的擁有轉化為構建航行自由行動體系所需的資源奠定了堅實的物質基礎。憑藉這種相對實力優勢,美國經常通過「施壓」和「行賄」兩種方式直接促使他國接受美國的海洋立場力促其遵約。其中,FON項目中的軍事宣示行動就是憑藉實力「施壓」於對方的典型表現。更難被察覺到的是美國對「行賄」方式的運用,其本質是提供旁支付(side-payment)或承諾向支持它所偏好的制度性安排的別國進行報答。在《海洋法公約》剛通過不久,美國政府就試圖以「利益交換」方式初步在國際法領域抗衡限制航行自由的勢力。里根政府在1983年的《美國海洋政策聲明》中明確指出,「美國將承認其他國家在美國水域的權利,只要美國和其他國家根據國際法所享有的權利和自由也被這些沿海國所承認」,試圖號召與其立場相同或相近的國家與美國共同以實際行動踐行習慣國際法。向別國提供安全保障也是美國促使他國在事實上或者在國內立法上「遵約」的重要方式,考慮到自由的海洋進入(maritime access)在平時尤其是危機時對美國向其他國家和地區表達支持至關重要,美國便能以聯盟建設或海軍外交為途徑使有關國家默認或贊同美國的航行自由行動。①菲律賓和新加坡分別是這兩種類型的典型,前者事實上已經允許美國在其水域內充分享有美國所謂的「航行自由」權利,雖然法律上並未認可;後者則已在法律規範上全面向美國的立場靠攏在1986年伊朗和伊拉克發動的「油輪戰爭」中包括沙烏地阿拉伯、科威特等海灣地區美國盟友的安全都受到了威脅,美國則派遣軍艦以護航之名義進入海灣國家領海水域,通過這一舉動,美國得以確保「海灣地區的無害通過以及進入自由,這與其保持海洋航道開放的世界政策相一致」,客觀上也在部分海灣國家中間擴大了美國式航行自由理念的影響。

另一方面,美國在發揮實力推進作用時還經常有意識地構築有效的「聯盟」,並採取適當措施以阻止阻礙性或對立性「聯盟」的出現。在第三次聯合國海洋法會議尚在召開期間,一系列關於海洋問題的制度談判很大程度上是圍繞設計一個能夠被各個「聯盟」所接受的一攬子協議展開的這些「聯盟」分別代表發展家、海洋大國和內陸國家等,其中,美國就在海洋大國「聯盟」的組建中起到了重要作用,甚至為此與冷戰對手蘇聯結成了某種形式的「聯盟」。通過這種「聯盟」的組建,不僅能夠增加美國構建航行自由行動體系的實力資源,還能夠在踐行與某些國家相衝突的航行自由活動時增加自己的道義支持,懾止對方的報復。

2.智慧推進

「施壓」與「行賄」更多地著重於構建航行自由行動體系的執行階段,而在此之前,美國經常從戰略高度靈活地判斷地區安全形勢,主動發現有利於構建航行自由行動體系的機會和準備介入此種事態,這表現為美國構建航行自由行動體系的智慧推進能力。更全面地講,美國在發揮智慧推進作用時經常扮演著三種角色:其一「守門人」的角色,發現與航行自由利害攸關的問題尤其是地區安全問題並使之受到國際社會的重視。海權大國天生具有對此類問題的敏感,英國在整個19世紀都時刻關注土耳其問題,就是因為該問題對英國在東地中海的航行自由關係重大。同樣,美國也因為德國一些對大西洋航行自由造成影響的政策而先後參加了兩次世界大戰,並曾在蘇伊士運河戰爭中因擔心運河的通航受影響而迫使英法停戰。冷戰結束后,美國政府多次在戰略文件中表明美國對關乎航行自由的地區安全問題極為重視,1991年的《國家安全戰略》指出,「通過海空力量和在地區平衡中扮演『平衡者』的角色,我們得以保證航行自由」,「不會允許那些會破壞航行自由的權力失衡的出現」,「最近在海灣、利比亞、索馬利亞和其他地區發生的事件……體現了美國海上力量對全球穩定和相互安全做出的貢獻」。在這些戰略的指導下,美國成功地使諸如索馬利亞問題、伊朗問題等危及海域航行自由的安全事件受到國際社會的重視。其二,捲入地區事件的議程設定者的角色,為出現的重要問題設計在國際或地區層面進行討論的形式,或者提供政策選擇以供相關國家討論。美國發現問題的目的是為了解決問題,作為一個直接參与者,美國經常主動憑藉自身的實力和靈活外交技巧與相關方溝通,在整個冷戰期間,美國主動提議與蘇聯達成一系列海上安全問題的互信協議就是表現之一。其三,美國還經常作為不直接捲入地區事件的掮客,向各方提供政策選擇,或者徵集對重要解決方案的支持。當東盟在1992年的《東盟南海宣言》中首次提出「南海行為準則」構想后,美國就作為非直接相關方多次表達了對此構想的支持,敦促各方努力達成這一協議以保障南海的航行自由。

2航行自由行動體系內的遵約議價模式

上文所述各種行為方式並不是孤立存在的,美國在航行自由行動體系的構建中所踐行的實力推進和智慧推進往往發生在以上幾種方式的互動之中,而FON項目正是在此種互動和影響下才形成了一套有別於傳統遵約方式的遵約議價模式,這一模式提高了各國對美國所謂航行自由原則的遵約水平。

(一)遵約議價的內涵

從理論上講,一國促使他國遵約有兩種方法其一是強制手段,即以制裁為手段以使違約者受到的損失大於其通過違約所能獲得的利益,從而使潛在違約者打消背叛念頭;其二是管理手段,認為國家偶爾出現的違約行為一般是由於協議語言的模稜兩可、國家自身履約能力不足以及協議不適應社會經濟環境變化等客觀因素而導致並非國家有意為之,管理主義為此提出了包括建立條約解釋程序、技術和經濟援助、提高透明度等多種對策。儘管FON項目存在不足之處,但它仍然是美國在戰術層面上直接促使沿海國遵約的重要途徑,其實施正是基於這兩種遵約路徑的考慮,其中,由國防部執行的軍事宣示和由國務院執行的外交抗議儘管在制裁沿海國時的效果有限,但仍試圖通過使其與美國的良好關係受損或通過「打臉」行為提高其「違約」的國內國際「觀眾成本」而打消沿海國違約的念頭,因而屬於強制手段的一部分,而與沿海國進行磋商則顯然是管理手段的一部分。①此處的「違約」是指沿海國的國際實踐與美國的航行自由政策不相符,對該問題的理解不一致而產生的「違約」,而美國FON項目對這種違約行為的「打臉」式的懲罰可能會在該國國內引起民眾對政府的批評、譴責,在國際上影響該國的國際聲譽,可能會使其他國家認為該國「好欺負」,從而產生國內國際「觀眾成本」然而,現有關於FON項目的研究只是靜態地對美國如何運用其遵約的強制手段和管理手段進行分析,忽視了美國在執行FON項目時也存在著與沿海國討價還價的動態方面,這兩方面的結合即遵約議價(compliance bargain⁃ing),是指「國家間圍繞遵守已達成協議中的條款和責任義務而進行的討價還價」。誠然,FON項目中也包含與相關國家進行磋商等內容,但遵約議價的議題範圍更加寬泛,美國可以在航行自由行動體系內就與航行自由相關的任何問題進行旨在維護航行自由的議價,而FON項目中的磋商內容所強調的僅是「所有國家對各國行為與習慣國際法和海洋法公約保持一致的責任和需求」。

對《海洋法公約》相關條款理解不一致是美國進行遵約議價的最主要原因。以專屬經濟區的航行自由為例,目前有超過60個沿海國對自己周邊水域的航行自由做出了不同於美國立場的程度不同的限制。《海洋法公約》規定一國在別國EEZ內行使航行自由權時要適當顧及沿海國的權利利益,但對於這一權利利益的內容以及軍事船隻在EEZ內的情報搜集工作是否屬於科學研究等相關重要問題並沒有明確界定。另一方面沿海國缺少遵約的意願也是美國進行遵約議價的原因之一。《海洋法公約》通過後,一些國家並不願接受所有條款的約束。就領海寬度的國家實踐來看,截至2007年,136個國家已確定了12海里的領海寬度,但仍有6個國家堅持200海里領海寬度。像利比亞這樣明顯歪曲解釋國際慣例以使錫德拉灣成為其內海的類似舉動則已與刻意不遵約行為無異。

這些問題必須通過美國與相關方之間的討價還價才能解決,在這一議價過程中,美國在航行自由行動體系中的實力推進和智慧推進路徑發揮了重要作用。另一方面,FON項目仍然是美國促使沿海國遵約的不可或缺的重要途徑。所以,在國際實踐中,美國經常將這兩者相互結合起來,通過在航行自由行動體系內的實力推進和智慧推進路徑影響FON項目中的強制遵約手段和管理遵約手段,進而創造出於美國有利的議價環境在這一議價環境中向沿海國施加額外的議價壓力。需要明確的是,議價目的是這兩者相互結合的關鍵,即遵約議價模式的必要因素。例如前文提到FON項目中的軍事宣示屬於「航行自由行動體系」施壓手段的一種,但是這種結合(或許根本就算不上「結合」)並不帶有議價性質,而僅僅是一種軍事姿態,然而如果在進行軍事宣示的過程中通過組建「聯盟」以支持該行動,那麼這種結合就屬於遵約議價策略。可見,這兩者在遵約議價模式中的結合是獨特的目的就是為了創造有利的議價地位,從而達到「對不明確的條款進行清楚界定」和「提高沿海國對規則的遵約水平」兩個目的。

(二)航行自由行動體系的推進路徑與遵約議價模式

一方面,美國通過在全球航行自由行動體系內的實力推進組建「聯盟」執行針對沿海國的FON行動,有助於在日後與沿海國的磋商中獲得有利的議價地位。國際海洋法並不是由某一中央權威制訂的法律,而是由各國談判而成,其本身仍帶有較強的政治性,反映的是一種國際道義和觀念。因此,法律條款的內容有多少國家支持就至關重要。1958年第一次聯合國海洋法會議制訂的《公海公約》、《公海捕魚公約》、《領海公約》和《大陸架公約》都因缺少多數國家支持而效力不足,而在1982年《聯合國海洋法公約》的談判過程中,由於多數中小國家在某些問題上的堅持,甚至得以迫使美蘇等大國讓步,足可見多數國家的支持在海洋法議價方面的重要作用。當多數國家都堅持國際法的某一解釋時,一國獨自堅持一種不同於前者的立場是困難的,美國以實力推進組建「聯盟」所要達到的正是這個目的。1996年5月,印度尼西亞向國際海事組織(IMO)提交關於指定群島海道(designation for ASLs)的申請但該申請並沒有包括長久以來國際上通用的在印尼水域內的「東西航線」,而是僅僅涉及了並不常用的「南北航線」,這違背了國際法規定的群島海道「應穿過群島水域和鄰接的領海,並應包括用作通過群島水域或其上空的國際航行或飛越的航道的所有正常通道」的規定。美國據此在國際上組建了包括澳大利亞、法國、紐西蘭、馬來西亞、牙買加等多國「聯盟」共同反對印尼的主張,這在國際上以及在國際海事組織內給印尼帶來了極大的外交壓力。在此情況下,美國聯合澳大利亞與印尼展開了談判,最終使印尼暫時接受了非正式的「19條規則」(19rules),確保了「東西通道」所應享有的《海洋法公約》賦予的權利。對此,南洋理工大學拉惹勒南國際研究院的倫納德·塞巴斯蒂安(LeonardCSebastian)總結道:「對東西航線的認定能夠加強印尼的外交地位,因為海洋國家會將此視為印尼互利合作的表現」,對「19條規則」的暫時接受減輕了印尼面臨的外交壓力,是明智的選擇。

另一方面,美國也可發揮智慧推進作用,以議程設定者的身份為FON項目提供有利的議價環境,其中最常見的就是當暫時無法就航行自由問題與沿海國達成一致意見時,先與沿海國達成涉及海上互信措施的協議,這類協議在四個方面影響著FON項目的遵約議價。

第一,影響軍事宣示,使其具備了某種程度的「合法性」,從而使美國在與沿海國的議價環境中佔有更多主動。大多數海上安全協議並不對適用的地理範圍作明確規定,而是僅僅就雙方艦機操作的安全行為規範進行規定。這一情況對於在海上力量方面弱於美國的軍事宣示的目標國來說,猶如只規定了防碰撞、避免危險操作行為的義務,卻沒有得到相應權利,因而帶有一定的「不平等性」,方便了美國實施宣示行動。1972年,美蘇為應對兩國間日益頻繁的海上對抗和衝突簽訂了《關於防止公海及其上空事件的協定》(US—USSRINCSEA),該協議雖然將地理範圍設定為公海,但蘇聯理解的公海範圍與美國理解的公海範圍並不相同,兩國未對此加以界定,這就為美國按照自己的理解在並不被蘇聯視為公海範圍內的水域進行活動提供了依據。結果,美國海軍不僅「實施了一套當中歐發生戰爭時威脅蘇聯側翼的海上戰略」,而且在蘇聯臨近水域,美國海軍反而將兵力部署得更加前沿,從而「與蘇聯海空力量進行了更為頻繁的接觸」。

第二,影響外交抗議。由於海上安全協議一般不對所適用的地理範圍作明確規定,而美軍在軍事宣示行動中有著較為嚴格的「操作規範」的約束,所要達到的又只是在沿海國周邊海域過境、偵察等有限目標,因而其行為具有一定的靜態性。而此時如果沿海國派出艦機對其進行驅逐或干擾,則較美軍而言更有可能違反海上安全協議的規定,這種情況更可能為美國提供在FON項目中進行外交抗議的把柄。1983年蘇聯政府頒布《蘇聯領海、內海與港口的外國軍艦航行與停靠規則》,規定只有國際航道才可算作無害通過的許可海域,黑海不在此列。為了維護穿越領海的無害通過權,美國第六艦隊約克城號和卡隆號在1988年2月10日駛入蘇聯黑海領海水域,以踐行FON軍事宣示行動,蘇聯黑海艦隊則派出寧靜號和SKR-6護衛艦嚴密跟蹤美艦。在勸離無果的情況下,蘇聯軍艦開始對美艦採取撞擊行為。在整個過程中,美艦在戰術動作上嚴格遵守了國防部下發的《指揮官海上行動法律手冊》的有關規定,而蘇聯為了逼退美艦被迫採取的撞擊行為卻引起了美國方面的迅速反應。美國副國務卿邁克爾·阿馬科斯特(Michael H.Armacost)立即向蘇聯大使提出強烈抗議,指責蘇聯違反了兩國1977年達成的避免海上事件的有關協議。國務院新聞發言人也在國際媒體上表示將繼續行使國際法賦予的權利,兩國間存在一系列海上安全協議,「蘇聯有義務遵守自己做出的國際承諾」。這一系列施壓舉措加強了美國後來與蘇聯談判的議價地位。

第三,協定所具有的榜樣效應會影響與其他國家所訂立的類似協定,從而形成一個有利於美國海洋立場的協議體系。由於以《關於防止公海及其上空事件的協定》為代表的一系列安全協議在穩定美蘇海上安全關係方面所具有的良好效果,後來不僅蘇聯(俄羅斯)分別與英國(1986)、聯邦德國(1988)、法國(1989)、加拿大(1989)、義大利(1989)、日本(1994)、韓國(1994)以美蘇協議為藍本簽訂了相互間海上安全協議,美國也與蘇聯解體后的原加盟共和國(如俄羅斯、烏克蘭等國)續簽了海上安全協議。甚至如地中海國家以及挪威與加拿大等其他國家之間也都簽署了類似協議。不僅如此,在美國海上霸權的影響下,海上安全協議在政治上的可利用價值更加凸顯,隨著冷戰結束以來中美兩國在黃海、東海和南海的海上摩擦不斷發生,美國不少法律專家和戰略學者一直在鼓吹要以美蘇間海上安全協議為藍本,儘快與達成類似協議以維護美國的航行自由權利。

第四,由於以上因素的存在,協議往往在實踐中更有利於美國維護航行自由的活動,在未來雙方的磋商中更容易依其邏輯慣性發展為更加清楚界定的協定,最終有利於遵約。美蘇在達成INCSEA協議后,又於黑海撞艦事件后達成了利於美國海洋立場的《防止危險軍事行動協議》和《關於無害通過的國際法規則的聯合共同解釋》即是一例。

(三)美國選擇遵約議價策略的邏輯

從美國多年來的政策實踐來看,美國對遵約議價策略的實施是有選擇的,並不會在任一航行自由問題上都實施遵約議價策略。很顯然,美國通常採取的遵約議價策略往往是航行自由行動體系與FON遵約手段的結合,遵約議價策略的選擇就需要在航行自由行動體系戰略的實施基礎上付出額外的成本。因而符合邏輯的做法往往是對航行自由受威脅的程度和性質進行預判,如果所受威脅能夠在航行自由行動體系層次加以應對,美國一般不會將應對手段升級到遵約議價層次,普通FON項目的執行以及在航行自由行動體系內的實力和智慧推進往往能夠加以解決①此處所謂的「普通FON項目的執行」即為雖與航行自由行動體系其他手段共同使用,但並不與後者以構建有利議價環境為目的而結合的單純的FON行動美國對拉美國家、印度洋國家等小國的過度海洋主張通常只應用航行自由行動體系的相關遵約手段加以應對。

如果海洋通道地位特殊或者航行自由所受威脅程度較為嚴重,甚至具有了大國戰略意義,僅僅依靠航行自由行動體系方法就不足以應對了,此時美國往往會同時實施遵約議價策略。因為印尼的群島水域涵蓋了至關重要的龍目海峽、巽他海峽和望加錫海峽,在印尼不願妥協的情況下,美國就選擇了對印尼實施遵約議價策略,以加強對印尼的遵約力度。蘇聯由於大國地位的影響,美國在冷戰期間也一直對其實施遵約議價策略。目前,南海不僅是重要航道所在,也同時牽涉到中美在東亞的戰略關係,美國對實施遵約議價策略就不足為奇了。

3美國遵約議價模式在南海問題中的表現

航行自由是美國介入南海問題的主要關切所在,在航行自由問題上的政策實踐以及中美圍繞此問題的互動進程影響著美國整個南海戰略的變遷。美國在該問題上的政策實施充分體現了「航行自由行動體系」與「遵約議價」模式的影響,主要表現在三個方面。

(一)航行自由行動體系內與的博弈

自冷戰結束到2009年,雖然南海周邊國家圍繞島礁主權的爭端偶爾存在極度緊張的時候,美國在該海域的航行自由也偶爾受到的「阻礙」,但總體來說,美國並不認為該海域的航行自由受到了真正威脅,雖偶爾造成「麻煩」,但其實力仍不足以對美國的行動產生足夠的限制。因此,美國在這一階段的重點並不是遵約議價,而是在航行自由行動體系內對南海地區局勢進行管控和微調,其表現形式就是通過智慧推進路徑充當「守門人」和「掮客」,通過實力推進路徑在該海域執行FON行動以向各方施壓。

第一,雖然不願在南海爭端中選邊站隊避免過度介入南海問題,但美國作為全球航行自由行動體系的「守門人」,依然敏銳地覺察到南海爭端如任其發展下去而引發周邊國家之間的衝突和戰爭,該海域的航行自由必將受到影響。因此美國的政策重點在於促使周邊國家充分認識到南海問題的潛在危險性,鼓勵各國以和平手段解決南海問題。例如在1995年中菲因美濟礁事件處於緊張關係時,美國國務院的聲明中指出:「美國在維護南海的和平穩定方面有始終不變的利益」,「號召有關國家加強努力以解決問題維護地區的和平與繁榮」,「維護航行自由是美國的根本利益」。其後,雖然南海緊張局勢多有起伏,但即便是在中美南海撞機事件發生后,美國對南海的基本政策取向仍沒有發生變化,仍然以鼓勵各方和平解決爭端為主。並且為了避免激起的強烈反彈,美國更多的是對採取「安撫」政策盡量減輕地區國家間的緊張情緒以保障航行自由不受危及,例如美國國務院高級顧問詹姆斯·基斯(James Keith)在2005年就曾稱讚的目標是更加徹底地融入地區體制,是理想的和積極的發展。

第二,為了維護南海的和平穩定 美國作為非直接相關者對相關方提出的解決方案給予政治上的支持和引導。1992年的東盟外長會議上,菲律賓首先提出要建立南海行為準則的目標,並在隨後的《東盟南海宣言》中闡述出來。1996年東盟外長號召將南海行為準則作為地區穩定的基礎,並被2002年與東盟簽署的《南海各方行為宣言》作為地區國家共同努力的一個方向加以明確。美國認為南海行為準則有利於南海航行自由的維護,遂在隨後直到現在的多個場合號召與東盟儘快達成南海行為準則。

第三,堅持在南海地區執行FON行動,行動對象不僅包括,也包括南海周邊其他國家。從1992年到2009年間,美國對執行了8次FON行動,對柬埔寨9次,對菲律賓14次,對越南5次,對馬來西亞7次,對印尼7次。考慮到其間美國對的FON行動還有可能是在東海或黃海海域,可見此時的FON行動並沒有主要針對的意味,其主要目的仍在於利用航行自由行動體系維護南海航行自由,並不帶有戰略性遏制目的。

(二)以「聯盟」施壓

當美國認為在南海的地位日益加強,無法繼續在航行自由行動體系內應對對地區航行自由的「威脅」時,美國一方面繼續利用以上航行自由行動體系束縛,例如從2010年7月希拉里·柯林頓(Hillary Clinton)表態正式介入南海問題一直到2015年,南海周邊國家中只有和印尼年年列入FON挑戰名單,此時已將列為在南海威脅航行自由的「最大障礙」;另一方面開始積極在FON體系內塑造針對的遵約議價環境,以求在討價還價方面更勝一籌,組建「聯盟」以給帶來更大的外交壓力是突出表現之一。美國2010年《四年防務評估報告》指出,要強化和利用地區盟國與夥伴的力量,在東南亞繼續鞏固與泰國和菲律賓的同盟關係,深化與新加坡的合作關係,並要與印尼、馬來西亞和越南建立新的戰略關係。該「聯盟」最終成功影響到FON項目的遵約議價環境。2015年10月,美國驅逐艦拉森號公然進入南沙海域「巡航」以挑戰在南沙的主權權利。在2016年美國也多次派遣包括航母在內的戰艦巡航南海,並積極拉攏澳大利亞、日本、印度等域外大國共同巡航南海。政府堅決反對美國的這一行徑,但是過去不對美國在南海的FON行動持立場的部分南海周邊國家已開始對美國的巡航持支持態度。不僅菲律賓與美國聯合巡航,作為南海非聲索國的新加坡也為美軍巡航南海提供海空軍基地。在拉森號事件中,越南和菲律賓都表示了支持,而在2016年1月威爾伯號驅逐艦進入控制的中建島12海里區域后,原本在《海洋法公約》「無害通過」問題上與持相同立場的越南也對美國的行為表示支持。這些國家的行為和態度無疑將對中美關於《海洋法公約》相關條款的解釋產生影響。

(三)中美海上互信機制

為了在FON體系內維護美國航行自由權利,美國積極與商討以美蘇協議為藍本建立兩國間的海上互信機制。根據美國公布的關於「過度」海洋主張的說明,中美在周邊海域的權利分歧主要集中在「EEZ的航行和飛越自由」以及「無害通過領海需提前批准」問題上①(另外還包括過度直線基線、對外國航空器通過防空識別區的限制)自20世紀90年代以來中美艦機圍繞這些問題不斷在黃海、東海和南海展開角逐,1998年兩國部分借鑒美蘇INCSEA的經驗簽署了《中美海上軍事安全磋商協定》(MMCA)。但是,在美國仍不停止對的抵近偵察等行為的情況下,該協定的效力並不能得到很好發揮。尤其是在美國大力介入南海問題后,相繼發生了無暇號事件、凱旋號事件以及麥凱恩號事件,2013年又發生考本斯號事件。2014年中美簽署《建立重大軍事行動相互通報信任措施機制》和《海空相遇安全行為準則》,試圖對兩國間的互信機制加以完善。應該承認,中美間海上互信機制的建立的確能夠在一定程度上減小兩國擦槍走火的可能,有利於地區安全局勢的穩定,但同時也要看到,美國在這些協議的談判過程中仍然採取與蘇聯談判的慣用手法,不討論具體政治問題,只就行為準則等技術性規範加以規定,例如MMCA就模糊地將適用範圍規定為「海上環境」(maritime environment),這就在協議的具體執行以及兩國未來關於航行自由的進一步談判方面為海上力量更強大的美國提供了更有利的議價環境。

4結 語

美國對全球航行自由權利的維護絕不僅僅只有FON項目這麼簡單而是在FON項目之上還領導著全球航行自由行動體系的構建,並利用該體系與FON項目傳統的遵約手段相結合,針對不同對象,有選擇地採取了利於維護航行自由行動體系的遵約議價策略模式。本文主要借鑒美國多年來的政策實踐分析了這一模式的運行機理以及它在南海問題上的表現。自2010年以來,中美在東亞海洋上的戰略對抗態勢已日趨明顯,美國也已在原航行自由行動體系策略基礎上開始加強對中美間航行自由問題的遵約議價環境的塑造,了解美國的這一策略模式對更好地理解其行動內涵十分重要。應該說,比當年蘇聯面臨的美國遵約議價策略的壓力更大。在美蘇博弈中,由於蘇聯擁有的地緣戰略環境以及自身擁有的同盟關係的背書,美國遵約議價策略中包括組建「聯盟」、借安全問題「行賄」地區國家等多項策略對塑造美蘇「遵約議價」環境成效有限,但即便如此美國通過幾十年的努力仍最終取得了對蘇博弈的有限勝利。現階段周邊的安全環境對美國實施遵約議價策略是較為有利的,則更需謹慎小心地處理相關問題,汲取過去蘇聯等國的經驗教訓,避免在未來長期的對美討價還價中陷入被動,目前對建立中美海上互信機制所採取的穩妥、務實的態度和步驟是成熟的表現。



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