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宅基地使用權如何流轉? 農民居住權利如何保障

宅基地使用權如何流轉? 農民居住權利如何保障

宅基地是農村集體建設用地的主要部分。農村土地制度改革觸及宅基地,就是觸及了制度的核心。但目前關於農村宅基地流轉改革方向,存在很大爭議。宅基地的流轉及其限制應當放置在當事人權利得到保障、公平公正以及社會穩定的基礎上綜合考量,既不可一味地否決流轉,亦不可完全放開而「自由」流轉,任何「自由」,一旦過度必然致害。

農村空心化之宅基地使用權的流轉

由於大批農村人口進城務工或經商,在城裡已購買商品房而舉家搬遷,不會再回農村長期定居,使得很多鄉村地區出現了『空心村』現象,農村大量的住房和宅基地閑置、荒廢或滅失。

在這種村落整體荒蕪的情形下,探討宅基地使用權已無多大意義。需要關注的是,村落仍然「繁榮」,而其中,有些家庭因各種因素,例如孩子升學、參軍后不再在農村居住和生活,女兒外嫁、老人離世等都有可能造成部分農民的宅基地荒蕪,尤其是有些當事人並沒有將老宅轉讓,宅基地應依法由村集體收回。集體收回的宅基地可以按照以往的程序繼續轉批給其他的村民,如此,可實現宅基地使用權的「流轉」,當然,宅基地收歸集體所有亦有不同情況,一種情形為宅基地的徹底荒蕪,亦為權利主體的消滅,當事人死亡且無繼承人的,住宅及地基一併收歸集體所有; 另一種情形是住宅尚在,但權利人已經徹底市民化,再無可能回鄉居住,權利人亦未轉讓,村集體可以按照當地合理價格回購住宅及宅基地。

當然,如果有的當事人將老宅老院轉讓給其他村民,此等轉讓過去未予禁止,今天亦應保護。

新農村建設中的宅基地使用權保障

新農村建設是國家推動農村經濟社會發展的重要舉措,涉及經濟、社會、文化等各領域,新農村建設過程中有些地方片面地理解為農民居住條件的整齊劃一,存在這樣的認識: 把房子蓋的漂亮一些就是新農村建設。

事實上,真正意義上的新農村建設絕對不止於「硬體「建設,亦包括「軟體」建設。對於基礎條件較好、人口相對集中且有一定規模的農村,進行整體規劃、整體布局,在不損害農民既有利益的基礎上,通過新農村建設,實現水、電、氣等的集中供給、排污和垃圾的集中清理,如果可能的情形下對於農民住宅進行整體的規劃、設計與建設,將大大推進農村的現代化進程。

但是,任何事情總有其兩面性,例如有些地方在新農村建設中,強行佔用農民宅基地,甚至強拆農民住宅,之後統一蓋樓並強迫農民搬遷,也就是所謂的「趕農民上樓」。「趕農民上樓」一般採取的是「以宅基地換房」的形式進行,即農民將自己的宅院交出,按照一定比例換取相應面積的樓房。「『宅基地換房』的做法,最早可追溯至 2005年的天津市華明鎮。2008年前後,浙江省嘉興市也做了大範圍的自發試點。此後,各地紛紛前往兩地『取經』。北京、廣東、江蘇、安徽、湖南、河南、河北、雲南等地也逐步效仿。」筆者認為,「宅基地換房」與「趕農民上樓」存在一定的差異,前者有可能是合理並無違法現象; 後者則需要謹慎為之,畢竟強迫農民上樓,既違背了農民意願,亦侵犯了其相應的財產權。農民是否能夠以「宅基地換房」而「上樓」,取決於當地的經濟社會發展水平。如果當地已經產業化、市場化,農民不再以傳統農業( 包括林業、牧業或漁業) 為生,而是以現代產業為主的產業社會,農民住樓房不影響其生產和生活,「上樓」生活更能提升生活品質。雖然有宅有院的生活相對愜意,但是,宅院佔地面積較大,對於土地稀缺的發達地區而言,集中建房相對更為科學。「從浙江嘉興和天津試點看,政府在推進『宅基地換房』時非常小心,不僅強調農民的自願,置換時的利益計算也比較充分地運用了協商和談判機制。但有一些地方,政府以『宅基地換房』為名,採取搞運動的辦法,強制農民集中上樓,搞『大拆大建』,已引起各方高度關注。」

由此,新農村建設中的「宅基地換房」是否合理,是否合法,當以尊重農民的意願且符合當地經濟社會發展實際為前提。

宅基地使用權之權利保障當以考量農民權益和社會發展之綜合要素后而動,不宜採取過激行動或「一刀切」式的新農村建設。

城郊農民宅基地使用權保障

城市近郊區農民宅基地使用權的權利保障,應當以當地城市規劃為背景,如城市規劃已將農村土地,包括承包地、宅基地等都划入城市規劃範圍,那麼,當地政府應當統籌城鄉建設,對上述土地、所有權及使用權實行統一的國有化,國有化過程中對於農民的安置補償等皆列入政府統一的補償、安置計劃等。既克服有些當事人鬧中取利,又防止社會拆遷導致部分農民忍氣吞聲、權益受損。如城市近郊區農村尚未列入城市規劃,短期內農村土地性質不可能改變,農民宅基地使用權仍應按照純粹的農村地區對待,不能因其距離城市較近、宅基地土地增殖快而隨意轉讓宅基地,尤其須杜絕城市市民購買城郊未規劃區域的農民宅基地,否則,將留存無數的糾紛後遺症和社會紊亂。城市近郊區由農村集體經濟組織開發的「小產權房」尤其應引起學界的重視,如果不先行解決城市規劃、不解決農村土地國有化問題,而直接將「小產權房」上市交易,仍會留存無數不確定因素; 如果符合城市未來規劃,且建築質量符合法律規定,應逐步將這些「農村建設用地」而成之「小產權房」,逐步完善手續,轉正為產權登記的產權房。但是,如果「小產權房」由農村集體經濟組織開發完成,應視城市未來規劃、「小產權房」的質量,在處理好集體經濟利益、城市公共利益及買房人利益的基礎上完善各項手續,使這樣的「特殊房」能夠成為城市住房保障供應體系的補充。

農民宅基地使用權的「集體」保障

農村社會自古就是土地、人口、社會習慣、人文、治理等要素的有機組合,歷朝歷代,鄉村社會的治理都有其規則和秩序。在封建年代,農村宗族勢力對鄉村社會治理具有重大影響,族長或聲望較高者對於鄰里糾紛、村界保護都有著相當的話語權。民國時期,隨著社會治理逐漸引進西方經驗,各地逐漸建立了鄉公所、村公所,一定程度上使上千年屬於私域的鄉村社會納入公共治理範疇。新成立后,在農村先後通過合作化和人民公社化運動,使廣大農村由「村」而「隊」,由「隊」而「社」,軍事化、統一化、公共化趨勢更加顯著。但是,農村社會中的公共意志的表達遇到了不少障礙,出現了「大隊書記」決策現象,一定程度上阻卻了農民集體意志和公共意志的表達。改革開放后,依據《村民委員會組織法》建構了村民委員會,但是,村民委員會的集體意志到底能夠發揮到什麼程度仍值得探討。農民宅基地在某些情形下的確需要「集體」進行交涉和談判,如何進行尚有不少難題,期待未來能有好的結果。

總之,農民宅基地使用權雖已確立為「用益物權」,但是,農民宅基地使用權的權益維護絕非簡便之題,對於農民宅基地,既不可說不能流轉,亦不可說自由流轉。「一刀切」曾害苦了社會,目前仍存在這樣的現象。統一規劃、分類管理、尊重歷史、反映現實才是釐清農民宅基地「流轉」的癥結所在。「因地制宜」乃成語,需要在城市化、現代化的進程中,需要按照真正法治的思維,按照人類理性的選擇中重新解讀這一漢語語境,創製適應時代發展的農民宅基地法律制度。

轉自:土流網

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