推動開發區轉型創新 江蘇「敢為天下先」

編者按

經濟發展的「開發區」模式已經走過了30多年，發揮作用的同時也暴露了很多問題。江蘇作為全國「開發區」發展的領頭羊，將進一步推動開發區轉型創新，並提出「一特三提升」的轉型發展思路。

經濟發展的「開發區」模式已經走過了30多年，作為帶動區域經濟增長的重要載體和引擎,開發區在改革開放、科技創新、聚集產業等方面發揮了積極作用。

正因為此，「開發區熱」在改革開放進程中多次上演，導致了各種級別、不同版本、多個階段的開發區數量眾多，無序、同質化競爭、制度失靈、體制回歸等現象，已成為制約開發區可持續發展的重要瓶頸。

此外，本非一級政府的開發區還要承擔起眾多的政府職能，從當初單一服務企業到如今全面的社會管理職能，開發區功能定位亟需修正調整。

作為改革開放的成功實踐，開發區在30多年的發展過程中規模不斷壯大、作用愈發突出，但同時，低水平重複建設、體制機制創新不足等問題則阻礙了開發區的進一步發展。

發改委有關負責人指出，開發區發展總體上的問題值得關注。一是發展水平有待提高。目前各類開發區數量過多、布局不合理、低水平重複建設、惡性競爭等問題較為突出。二是體制機制創新不足。三是管理制度有待完善。

從表面上看，開發區的矛盾主要集中在產業、空間布局和管理上。

以園區模式較早實踐者經濟大省江蘇為例，於上世紀八十年代、九十年代和2006年分三批次核准了諸多開發區，但地理位置上幾乎都處於城市周邊，早期開發對規劃重視不夠，空間布局隨意性較大，企業因布局不合理影響周邊的環境的情況日趨嚴重。

從全國範圍看，各類開發區大多定位為綜合性園區，主導產業不明顯，產業同質化現象非常普遍，個中又以低端製造業佔比較大，且服務於「人」的功能弱化。

特別是，在擴大面積、城市化進程中導入的城市管理權和社會管理權，促使開發區管理機構的工作偏離了原有主導「產業」的中心（對外經濟技術合作、引進外資、推進科技創新、企業服務等）。

如南通經濟技術開發區自成立以來，轄區面積擴大了9倍、常駐人口激增到22萬，在規模、面積、人口倍增的同時，社保、食葯監管等功能不斷強化，管理鏈條延長，管理體制行政化現象日益加劇，使得經濟職能的作用被弱化，阻礙了開發區的進一步提升。從宏觀背景環境看，因為過往貿易盈餘、FDI數量較大，對開發區的外向性功能的重視有所弱化。

同時，大多開發區的需求端只是投資、出口——投資形成加工製造能力、再出口，以此換取有限的代工費用和較少的稅收，算上給予外資企業一定的優惠，無法形成良性循環的，這就忽略了消費需求、銷售及服務。

也因此，下一步的轉型中，開發區要注重的是外資的產出效益，要形成新的動力，通過投入產出的良性循環實現開發區發展新路徑的再造。

開發區需要開啟新發展之路

2017年2月6日，國務院辦公廳正式印發《關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》（簡稱《意見》），對新形勢下做好開發區工作作出了全面部署。

《意見》指出，開發區建設是改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用，開發區已成為推動工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平台。當前，全球經濟和產業格局正在發生深刻變化，經濟發展進入新常態，面對新形勢，必須進一步發揮開發區作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。

「這是第一個關於各類開發區的總體指導文件，對於建立促進和規範開發區發展的長效機制，將更好地發揮開發區在穩增長、調結構、促發展中的積極帶動作用。」國家發展改革委有關負責人說。

加快轉型升級，形成新的集聚效應和增長動力，從而引領經濟結構優化調整和發展方式轉變，是開發區發展面臨的重大使命。

總體上看，東部地區開發區要率先轉型發展，提高參與國際競爭的能力與水平；中西部地區開發區應更多地強調依靠本土優勢，打造特色優勢產業。未來，開發區發展不僅要強調經濟功能的提升，還要強調創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，真正實現產業集聚、資源集約、綠色發展。

開發區對於一個城市的經濟發展往往貢獻很大，它能否成功轉型，直接關係到區域經濟發展的質量。

江蘇推動開發區改革創新

江蘇是全國興辦開發區時間最早、發展最快、規模最大、效益最優的省份之一。經過33年的發展，江蘇開發區已形成類型多樣、布局合理、功能齊全的開放開發格局。

江蘇省開發區改革創新大會在蘇州工業園區召開

7月19日，江蘇省開發區改革創新大會在蘇州舉行。省委書記、省人大常委會主任李強強調，開發區是江蘇省發展的優勢所在，要把握開發區發展的主攻方向，加快向現代產業園區轉型，著力打造特色創新集群，著力提升土地產出率、資源循環利用率、智能製造普及率，始終走在改革開放最前列，在全省轉型發展中充分發揮支撐和引領作用。

李強指出，推動開發區向現代產業園區轉型，要以「一特三提升」作為工作指向和抓手，努力把現代產業的特色做得更加鮮明、支撐力和競爭力做得更強。

推動開發區向現代產業園區轉型

「開發區不能再走投資和要素驅動的老路，而要向改革要紅利，以創新求突破！」對著江蘇全省主抓開發區建設的各級官員，李強明確指出，當前和今後一個時期，全省開發區發展的主攻方向，就是要加快轉型升級步伐，推動開發區向現代產業園區轉型。

而究竟如何實現這一轉型，李強也給出了一個清晰的路線圖——「一特三提升」。

「一特」，就是著力打造特色創新集群，把培育特色產業集群作為基礎，把加快集聚特色創新資源作為關鍵，把引才工作擺到重中之重位置。

「三提升」，一是著力提升土地產出率，樹立「以畝產論英雄」的導向，按投入強度和單位產出水平，對「低產田」和「高產田」進行差別化的資源配置和政策支持；

二是著力提升資源循環利用率，推動前端的清潔生產、後端的廢棄物資源化，促進上下游企業鏈接，努力實現能源梯級利用和物質循環利用；

三是著力提升智能製造普及率，積極創建智能工廠，有條件的園區要在智慧園區建設方面積極探索、先行一步。

這其中，一些鮮明的改革風向尤其值得關注。譬如「以畝產論英雄」的導向，這無疑是對以往開發區習慣的「鋪攤子」、貪大粗狂式發展的一種反思與糾偏。

早在今年2月的江蘇省兩會期間，李強與政協委員座談時就提到，「江蘇不缺開發區，但是都太大，普遍都有上百平方公里，不知道要建多少年才能建完。布局分散、力量單薄、配套跟不上。應該突出核心區、做出集聚。浦東新區、濱海新區發展多年，至今核心區都不大，卻具有強勁的發展動力。今年全省的開發區都要找出核心區，短時間內全力以赴先把核心區建好。」

把握開發區發展大方向

開發區是經濟發展的重要平台與載體。改革開放以來，江蘇得風氣之先，佔地利之優，大力推進開發區建設，取得了顯著成績。

2016年，全省列入開發區管理序列的131家省級以上開發區，創造了全省一半左右的經濟總量、55.2%的財政收入、82.9%的進出口總額、59.6%的固定資產投資。

可以說，開發區佔了江蘇經濟總量的半壁江山，做好開發區工作，對於推進「兩聚一高」、建設「強富美高」新江蘇，具有舉足輕重的地位。

經過33年的發展，開發區面臨的形勢發生了深刻變化。開發區設立之初，全球產業資本正在尋求向發展家轉移，作為最大的發展家，憑藉自身廉價而豐富的勞動力，吸引外資大規模進入，一舉成為世界製造中心。但現在，勞動力價格、資源價格、能源價格紛紛上漲，資源環境的硬約束越來越強，用地難、污染重、產出效率低的問題日益凸顯，外資大規模進入和低成本優勢相結合的時代已基本結束。一方面是世界經濟格局深度調整、未來發展不確定性增強、新一輪科技和產業革命正在孕育之中；另一方面是發達國家經濟科技佔優勢和發展家低成本優勢對我們形成的「兩頭擠壓」仍在加劇。同時，相對於東部地區，江蘇開發區的政策和體制的比較優勢在減少；相對於中西部地區，先發優勢在喪失。面對這種形勢，江蘇開發區發展必須改革創新，尋求新突破。

針對開發區發展過程中出現的政策優勢減弱、土地空間飽和、創新能力不強、粗放發展突出等問題，今年年初，國家出台了促進開發區改革和創新發展的意見，明確提出把各類開發區建設成為新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示範區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區，為開發區發展指明了方向。對江蘇來說，推進開發區改革創新，必須把握開發區發展的主攻方向，加快向現代產業園區轉型。

具體來看，必須突出特色發展，塑造產業發展特色、投資環境特色、辦區模式特色；必須突出創新發展，發展新經濟、創造新供給，推動企業集群向產業集群轉變、產業集群向創新集群轉變；必須突出綠色集約發展，大力推進綠色工廠建設和企業循環式生產、產業循環式組合，建立綠色、低碳、循環發展產業體系；必須突出雙向開放，堅持更高水平「引進來」和更大步伐「走出去」並重，構建開放型經濟新體制；必須突出發揮市場作用，引入市場主體參與開發區建設運營，通過市場手段把企業引入轉型升級的軌道；必須突出優勢再造，把構建一流營商環境作為重要任務，推動開發區由依靠要素成本優勢向綜合競爭優勢轉變。

作為改革開放以來經濟發展領域一項重要的體制創新，開發區從誕生之日起就攜帶並充滿創新基因。敢於探索，勇於創新，根據時勢變化及時推進改革創新，是開發區建設不斷取得成功的法寶。我們相信，只要把握開發區發展的大方向，開拓創新，奮力拚搏，積極作為，就一定能夠不斷開創開發區事業發展的新局面。

把握大方向規劃新路徑

2015年，蘇州工業園區成為全國首批相對集中行政許可改革試點地區，成立行政審批局，推行行政審批事項集中審批，大力推進「不見面審批」，一般項目網上辦理，實現企業「3個工作日內註冊開業、5個工作日內獲得不動產證、50個工作日內取得工業生產建設項目施工許可證」的「3550」目標。看到這樣的「園區效率」和「園區速度」，代表們紛紛表示，要複製引入園區做法，讓企業有更多獲得感。

「蘇州工業園區的模式，方便快捷，既讓群眾少跑路，還能把事快速辦成。」鹽城濱海經濟開發區黨工委書記朱永勝說，這次就是來學習取經、開闊視野的。既要複製推廣好經驗好做法，更要學習蘇州解放思想、先行先試的精神，大膽創新改革，探索一種「程序更簡、效率更高、服務更優」審批模式。

站在大屏幕前，對著高清攝像頭掃一下臉，體驗者的年齡瞬間顯示在銀幕上。這是蘇州工業園區人工智慧中心的一個小場景。這裡，通過智能機器人、智能顯示屏、智能語音導航等，展現人工智慧產業發展的「現在完成時」「現在進行時」和「將來時」，智能時代、智話園區、智建平台、智創未來和智能製造體驗區等不同主題展示，把與會代錶帶入神奇的智能世界。「人工智慧技術正在改變我們的生活方式，提高生活質量和效率。人工智慧等高新技術產業，一定是未來發展的方向。」徐州高新技術產業開發區紀工委書記陶錫先說。

集聚創新資源提升創新濃度

「集聚創新要素，提高創新濃度，通過創新加快開發區轉型升級，李強書記的講話針對性非常強，我們深受啟發。」無錫市市長汪泉說，「濃度」就是從量變到質變的過程，有多高的濃度，就會產生多大的創新聚合效應。科技創新不能靠單一領域突進就能帶來成果和轉化，必須協同、形成集群。作為無錫新一代信息技術產業龍頭和突破口，物聯網技術創新應用正是沿著這一思路加快推進，包括示範區建設、創新型人才、上下游產業鏈應用、相關支持政策等。

作為國家級經濟技術開發區，南京江寧經濟技術開發區多年保持良好發展勢頭，綜合實力領先全省同行。江寧經開區管委會主任李萬平表示，開發區一定要走特色發展之路，結合自身資源稟賦和傳統，不求面面俱到，而特色發展的關鍵就在於創新。省委書記李強的講話，既給開發區發展明確了方向，又規劃了具體路徑。江寧經開區要將科技開發轉變為科技創新能力，建成高端產業特色集聚區，聚精會神發展汽車、智能電網、未來網路等產業。

繼續當好改革開放排頭兵

改革是開發區的鮮明特色，開放是開發區的天然基因。會議明確提出，開發區要在構建開放型經濟新體制、打造全面開放新格局實踐中，繼續當好排頭兵，成為江蘇開放型經濟與體制創新的先行區。

宜興市市長張立軍說，宜興有環科園和經開區兩個國家級開放載體，前者開發經營了25年，後者還很年輕，但都和其他園區有不小差距，根本原因在於改革開放力度不夠大，園區體制不活，國際化程度不高。環科園的特色優勢在於環保產業，目前正發力創新體制機制，集聚更多企業聯合聯動，吸引更多人才，增強創新基礎，與新加坡、以色列、芬蘭等國的合作也已展開。

「改革力度越來越大，緊迫感越來越強。金湖作為一個縣，有一個方向落後就可能失去機遇。」金湖縣縣長徐亞平坦言，開發區發展的創新點、突破點很多，如何讓開發區獲利，最終成為發展引擎是關鍵所在。「絕不能讓許可權成為開發區發展的絆腳石，下一步將賦予開發區政策優惠，下放管理許可權，讓開發區擺脫束縛，輕裝上陣。」

養成開放思維，有利於集聚國內外更多創新資源，加快開發區轉型升級步伐。江陰高新區黨工委副書記陳興華認為，高新區要保持「高」「新」特色，進一步擴大對外開放是必由之路，這種開放不只是產品、資本的合作，更應包括技術、人才的引進。江陰高新區正以加強創新能力培育為突破口，對內抓國家級工程技術中心的創建，對外與發達國家知名高校共建海外聯合實驗室，將科研成果拿到江陰轉化，借雞生蛋。「沿著這一思路，江陰高新區的創新之路一定會越走越寬，產業也會越來越高端、結構越來越優化。」

*綜合新華報業網、江蘇網、《21世紀經濟報》、《經濟日報》等消息