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「輕紡論」東北經濟之爭 宋曉梧:不認為哪個產業是必選

宋曉梧經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任

田國強上海財經大學經濟學院院長

聶輝華人民大學國家發展與戰略研究院副院長

8月21日,著名經濟學家林毅夫的團隊,北京新結構經濟學研究中心與吉林省發改委聯合課題組發布了《吉林省經濟結構轉型升級研究報告》(徵求意見稿)(下簡稱《吉林報告》)。該報告提出,吉林未來經濟結構轉型升級,應該瞄準五大萬億量級的產業集群,即大農業產業、大健康產業、現代輕紡產業、現代裝備產業,新能源、新材料、新一代信息技術為核心。

其中,關於東北」該不該發展輕紡產業「,」『補短』還是『避短』「,」不解決深層制度只談產業政策是否可行「等問題引起巨大爭議。8月31日,北大新結構經濟學研究中心研究員、吉林課題研究執行負責人付才輝接受媒體採訪,回應了質疑。但關於東北經濟的問題爭議卻並未消弭。

從」重工業搖籃「到2014年經濟出現」斷崖式下跌「,東北經濟到底怎麼了?

9月5日,新京報邀請經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧、上海財經大學經濟學院院長田國強、人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華為東北經濟」把脈開方「,並對部分爭議焦點做出解讀。

焦點

1 」斷崖式下滑「,東北經濟癥結何在?

【林毅夫團隊】」發展戰略未遵從比較優勢「

由於歷史上的趕超戰略以及過去東北振興戰略的側重問題所導致的輕工業集群和相應商業網路的缺失是今後解決東北經濟發展問題的關鍵。……吉林省經濟發展面臨的根本性問題與東北地區一樣,即發展戰略尚未根本上從違背比較優勢型發展戰略轉型到遵循比較優勢發展戰略,這妨礙了對其經濟增長潛力的充分挖掘。——《吉林報告》

宋曉梧:國企改革、結構調整不到位

東北十年的快速發展得益於國內外經濟大環境,正逢經濟高速增長,需要東北的能源、原材料、裝備製造業。

在經濟高速增長階段,」一白遮百丑「掩蓋了東北國有企業改革不到位、結構調整不到位等問題。2004年,國務院專門成立領導小組解決廠辦大集體的問題,減輕國企負擔。我當時作為領導小組成員,到一些地方抓試點,有地方領導說,當前經濟形勢不錯,很多大集體職工都外出打工,歷史欠賬問題不急,何必把睡著的孩子拍醒給糖吃。

這幾年,經濟進入新常態,經濟增長速度下滑。在經濟下行階段時,因為能源、原材料、裝備製造行業在經濟結構中佔比較大,所以東北地區經濟下滑在全國尤其嚴重。更深層次的困境是機制體制問題、產業結構問題、經濟結構問題。

田國強:陷入路徑依賴,經濟結構失衡

東北經濟出現」斷崖式下滑「,一個不可忽視的背景是,在政府的大力扶持下,東北此前曾高速增長。這個經濟增長與上屆政府尤其是世界經濟金融危機之後政府高度介入經濟活動、支持國有企業擴張有關,東北經濟的一個特徵就是政府介入深、國企比重大。

觀察近些年來各省份經濟增長數據,發現凡是國有經濟比重越大、民營經濟越不發達的省份往往經濟增速越靠後,反之亦然。

上述現狀導致東北經濟陷入了路徑依賴,未能在高速增長中主動進行經濟結構調整,難以從要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動轉型,依然高度依賴傳統產業(主要是資源能源型、重化工型產業)、高度依賴國有經濟、高度依賴政策支持,市場制度環境沒有什麼大改善,能夠激發民營經濟發展的優良土壤沒有培植起來。由此導致,東北經濟傳統的體制結構和治理結構,難以適應中央的戰略轉變——充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用。

概言之,東北經濟最大的問題還是經濟結構失衡,而經濟結構失衡的背後又是體制結構失衡和治理結構失衡。

聶輝華:問題根源在計劃經濟、大國企思維嚴重

東北經濟形勢突然變差的直接原因,與這幾年的宏觀經濟和政治環境有關,但最主要是兩點:

第一,東北產業結構和企業所有制結構比較單一,很容易受經濟周期衝擊。我們團隊做了一些研究,發現東北地區在產業結構上表現為第二產業比重高於全國均值,在第二產業中重工業比重又偏高。

例如,2014年全國重工業占第二產業比值平均為70%,而黑龍江和遼寧省的這一比值高達約80%,並且集中在鋼鐵、煤炭、石油等當前產能嚴重過剩的」黑色產業「。

從企業所有制結構上看,東北地區央企和國企比重高、規模大,民營企業多依附於它們。這種單一的產業結構和所有制結構決定了,一旦資源型行業出現產能過剩,東北經濟首當其衝,而且短期內難以緩解。

第二,東北地區周邊國際形勢出現動蕩,影響了東北經濟發展的國際環境。朝鮮問題危及周邊國家安全,與俄羅斯的邊境貿易沒有大的突破,東北缺少出海口,因此很多南方企業或外資不太願意來東北地區投資。

以上是直接原因,但我認為東北經濟這幾年出現的問題根源還是在歷史:主要是營商環境不好,表現為計劃經濟和大國企思維嚴重,官僚主義和腐敗現象較多。

很多人抱怨過東北營商環境差,政府竭澤而漁。這就形成了惡性循環:經濟形勢不好,地方政府過度攫取,企業缺乏活力,經濟形勢更不好。

2 東北的比較優勢在何處?

【林毅夫團隊】」勞動密集型產業「

吉林省目前的經濟體量與紐西蘭旗鼓相當但人均收入水平只與非洲加彭相當,遠離世界前沿。……吉林省2016年末有2700萬人口,其中16-59歲的適齡勞動人口佔68.65%,農村人口佔44.03%。因此,吉林省過去以及現階段主導型的比較優勢產業應該是勞動力密集型產業。——《吉林報告》

宋曉梧:不是增加行業數量而是提高效益

東北地區的比較優勢產業有裝備製造業、能源、原材料以及糧食產業。在新一輪的東北振興中,根據市場需求不是重點增加這些行業數量,而是提高效益。比如,有些地方雖然能源枯竭,但是可以延長產業鏈提升效益,進一步挖掘潛力。

目前東北地區非常倚重能源、原材料、裝備製造業,這些行業的改造分離和信息產業進一步的融合以及新技術的武裝是東北地區未來發展的重頭戲。

農業上,東北地區有著天然的優勢。這裡擁有最大的商品糧基地,發展糧食深加工、食品工業是大自然賦予東北的責任。此外,東北地區在發展康養產業上有獨特自然優勢,小興安嶺、長白山這些地方自然條件很好。現在很多人冬天去海南養老,同樣可以夏天到東北避暑。

田國強:市場是決定因素,要以制度環境為基礎

首先,我重申非常不同意報告中的說法:」在新結構經濟學看來,外商投資較低的根本原因不是營商環境差而是違背比較優勢的產業結構導致的投資回報率低。「我對投資回報率低原因的看法正好相反,更重要的原因是營商環境差。如果不深化改革,是很難讓經濟得到可持續發展的;不解決並建設一個基本、基礎的制度環境,是很難產生出工業革命、企業家精神和毀滅式創新的。

東北經濟的農業基礎好、生態環境優、人文底蘊厚、資源成本低、裝備製造強等等,這些都是比較優勢,優質農產品、現代醫藥健康、紅色生態旅遊、人工智慧製造等都很有發展前景,當然市場是最終的決定因素。但是,如果制度軟環境不好,不能激發創新創業的激情和想法,這些比較優勢可能也無法轉化為差異化的競爭優勢。

聶輝華:離開營商環境談比較優勢意義不大

比較優勢是兩個經濟體貿易的基本原則,未必適合分析經濟發展或經濟增長。我們看到很多地方沒有所謂的比較優勢,也實現了經濟發展。因此,比較優勢只是發展經濟的一個考量因素。

從比較優勢角度講,東北發展大農業、大健康產業和重工業是可以的,但這不是充分條件。你有比較優勢,但未必能發揮競爭優勢。東北有那麼多豐富的農產品,但是為什麼很少有國際知名品牌?比較優勢只是基礎,要發揮競爭優勢,就必須在降低成本、提高品質和提高服務等方面下工夫,而這些都依賴於制度質量和營商環境。因此,離開營商環境談比較優勢,我認為意義不大。

3 輕工業是否是東北發展的必經之路?

【林毅夫團隊】」吉林適合發展輕紡工業「

近20年來與湖北省和重慶市的比較可以一目了然地看到吉林省工業的內部結構明顯存在」斷層缺位「:以紡織服裝、家電與消費電子為核心的輕工業產品產量幾乎一片空白。……吉林省目前的製造業結構對就業的吸納能力非常弱,勞動力密集型輕工業正好可以補上這個短板,是破除目前東北勞動力外流的根本之策。——付才輝於《21世紀經濟報道》回應

宋曉梧:不認為哪個產業是必經之路

輕化工業、紡織工業是否應該成為東北地區未來發展的重點,我沒有實際調研,不好說。如果有條件,不是不能發展輕紡工業,但我覺得由政府提出將輕紡工業作為重點發展方向欠妥當。

我不認為輕紡或者哪個產業是振興東北經濟的必經之路。市場在資源配置中起著決定作用,市場會根據供需情況而自發調節,我不贊成政府用行政手段搞輕紡。

政府也不要直接干預企業經營,直接指揮企業投資。政府可以根據當地的自然條件和整個國家產業狀況提出一定的導向性意見,但更重要的是不要干預企業的資源配置。

政府應該是為企業創造公平競爭環境,讓企業有序競爭。與產業政策相比,營商環境的改善對於發展東北經濟更重要一點。

田國強:資源如何配置應讓市場決定

吉林該不該發展輕紡產業,對這樣一個競爭性的行業,發不發展和資源如何配置應該主要是由市場來決定,而不是由政府來決定。如果營商環境好,有競爭力或差異化競爭優勢的任何行業都可能發展起來。政府要有所為,有所不為:在維護市場秩序和提供公共服務方面,政府要大大有能、有為;而在具體經濟活動方面,特別是競爭性行業方面,要大大地無為,要無為而治。

關於輕紡產業,東北歷史上不是沒有過,但主要是由國有企業來主導的,其結果是虧損、倒閉,沒有發展起來。輕紡工業基本是一個競爭性行業,應該讓市場發揮決定性作用。關於東北適合什麼樣的產業,在我沒有深入研究,實地考察過之前,還沒有這麼自信和自負給出這方面的建議。

需要說明的是,解決東北經濟問題,並不是不需要產業政策,任何國家和地方都需要有產業政策,尤其是在一些具有很強外部性的行業或新興戰略性行業,市場往往失靈,需要有產業政策的引導和扶持。但是,不能過度,歸根結底產業發展要落實到企業的自生能力、盈利能力,讓市場配置資源。

聶輝華:發展大農業、大健康業

我對東北地區的具體情況不是很了解,不敢隨便下判斷是否要發展輕工業。但據我自己在東北地區的調研以及與東北地區專家學者的交流,大家比較一致的看法是,東北地區應大力發展大農業、大健康產業。

東北地區農業基礎好,有天然優勢。現在全國都有食品安全問題,這不是給東北地區很好的機遇嗎?東北地區應該有很多著名的農業品牌,但是我們看到的不多。當然,東北地區的重工業有很好的基礎,如果在產業結構和所有制結構方面進行優化,仍然有很好的發展前景。

事實上,發展東北經濟不要寄希望於某個產業政策就把一個產業帶動起來,要寄希望於通過培養一些有競爭力的、遵循市場經濟原則的優勢企業把某個地區或產業帶動起來。在不改變營商環境的前提下,除了國企和央企,恐怕民企和外企是不太願意去投資的。即便是國企,從機會成本角度講,也難以實現較好經濟效益。因為國企有軟預算約束等問題,如果只有國企和央企,這種情況下模仿型產業政策也許有效,但是探索型、創新型產業政策幾乎難以有效。

4 政府、市場誰應主導?

【林毅夫團隊】」照比較優勢發展,前提是有效的市場「

我們報告確實不是從體制論出發,而是從由稟賦結構決定的產業結構出發。我認為體制不是第一位的,因為體制是內生的而且是需要在發展中解決的,不是解決了體制問題產業發展就會自發產生,也不是只發展不需要解決體制問題。

——付才輝於《21世紀經濟報道》回應

宋曉梧:政府要給企業公平、平等競爭空間

市場要在資源配置中起決定作用,但全國都存在市場機制發揮不夠的問題,東北問題尤其突出。我在之前工作調研中發現,地方要上什麼項目、要投資哪裡都是由政府決定,而不是由市場配置。比如投資項目方面,東北實行層層壓投資指標的做法,實際是地方政府在配置資源。

東北地區關門打狗現象很嚴重。在調研過程中,有民營企業訴苦說,地方政府要求企業必須增加多少份額的投資。我很詫異,政府讓你投資你就投?民營企業家反映,雖然產權屬於企業家,但是衛生、消防、交通、環保等審批在政府手中,如果政府挑毛病,企業很難生存。政府配置資源的做法容易形成產能過剩,在這方面東北尤其要啟動改革。

要理順政府和市場的關係,重要的是要端正政府的行為。如果理不順兩者的關係,產業政策就成為了政府直接配置資源的辦法,政府要給企業創造公平、平等的競爭空間。

田國強:政府產業政策只是催化劑

十八屆三中全會提出,要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用。需要注意的是,這裡是」更好「發揮政府作用,而不是」更多「。

東北經濟的問題恰恰在於(政府)在不該發揮作用的地方發揮」更多「,在應該發揮作用的地方沒有」更好「發揮,表現為政府角色的越位、錯位和缺位。東北地區政府在行政審批方面做得太多,這就是吃拿卡要盛行的根源,後果是經濟活動體制性成本過大。

產業的發展、經濟的振興,政府產業政策主要起到催化劑的作用,但從根本上來說,靠的是市場制度環境的改善、富於創造性的顛覆才能的企業家而不是政策制定者、追求生活改善的億萬大眾的積極性。

作為一個轉型加轉軌的經濟體,地方政府更值得做的事情是進一步改革開放,進行體制機制方面的改革和創新。地方政府應該為個體和市場提供公平公正競爭的起點及秩序的維護,產權的保護,合同和法律的嚴格執行。

聶輝華:政府負責營商環境,其他交給市場

東北地區政府要做的主要是一件事情:營造良好的營商環境,其他的事情都盡量交給市場去辦。

長期以來,由於實行高度集中的計劃經濟體制以及以國企為主導的所有制基礎,東北營商環境很差。另外,東北地區礦產資源豐富,」靠山吃山「容易養成一種惰性,一旦面對市場衝擊,就很容易失去調整和創新動力。加之資源型行業一般都是管制行業,這就容易導致尋租和腐敗。

對於政府,首先要減少對企業的干預,讓企業遵循市場原則去經營。其次,不能竭澤而漁。據說東北一些地方眼看經濟形勢變差,居然向企業提前收稅。另外,要鼓勵民企發展,民企具有天生市場嗅覺,更能適應經濟結構調整。同時,不要寄希望於某個產業政策就把一個產業帶動起來,要通過培養有競爭力的、遵循市場經濟原則的優勢企業把某個地區或產業帶動起來。最後,要宣傳市場經濟文化,鼓勵職工和市民創新創業。

林毅夫在報告中稱,在當今世界經濟與經濟轉型升級的大背景下,東北與吉林如何按照比較優勢發展戰略進行」揚長補短「是其轉型升級的根本。

經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧認為,東北首先應理順政府和市場的關係,同時應加大對外開放,借一帶一路打通與歐亞地區的合作。

宋曉梧:

」東北資源整合要形成合力「

我認為可以從五方面發力。

首先,東北地區尤其要理順政府和市場的關係。政府應為市場創造一個法治、公平競爭的良好環境,而不是直接干預企業的投資方向和項目,否則會造成嚴重產能過剩。

東北地區很多地方政府就像分散的公司,為了發展GDP,都在搞公司化競爭。比如,此前我去東北注意到遼寧沿海地區五個市都表示要建造30萬噸造船廠,都聲稱要成為東北亞航運中心。這樣很容易造成重複建設,我找到某市的市委書記,希望由其帶頭整合四個城市避免重複建設,但他表示每個城市都要發展自己的GDP,哪個城市都不願意把項目壓下去。

第二,國有企業要改革,既要補課、又要創新。在補課上,國有企業要調整戰略性布局、央企和地方的關係。在創新上,國家要重點去管理國有資本的價值形態。通俗來講,國家要管資本而不是管具體企業,在此基礎上實行混合所有制。此外,國企在改革用人上要學習民營企業的一些管理經驗,允許職工能進能出、工資能升能降、幹部能上能下。

第三,處理好創新和傳統產業的關係。東北三省的科技研發經費在地區生產總值的比重,遠遠低於全國平均值。即使東北地區的企業的研發經費在主營業務重點收入比重也低於全國水平。這樣的機制下,東北地區的經濟增長更依賴於傳統產業量的增長。在新一輪東北振興中,這個問題尤其要扭轉。但不能完全否定傳統產業,一旦經濟上行,能源、原材料、裝備製造業這些傳統產業還具有巨大的潛力。

第四,要做好區域協調發展,在更大範圍內對東北區域進行資源整合,形成合力。政府要允許企業自己設定投資和發展方向。

第五,東北地區要加大對外開放。東北地區對外開放程度較低,這與東北的地理位置有關,這不能成為東北閉關自守的理由,反而要用更大力量去開拓海外市場。尤其可以借一帶一路,打通與歐亞地區合作,鼓勵民營企業走出去。

田國強:

」解決好民營經濟發展「

最核心的是進行體制機制方面的改革,儘快形成改革、發展、穩定、創新和治理五位一體的綜合改革治理模式,以此形成公平公正和有利於激發人們創業、創新的制度環境,同時給以適當傾斜或扶持政策,而不是一味靠管制或輸血。

拯救東北經濟一個具體的突破口是解決好民營經濟發展和國有企業改革的問題。

所以,一方面,要大力發展民營經濟,增強經濟發展內生動力,但是如果體制結構和治理結構不變革,民營經濟也發展不起來,且民營經濟的發展壯大需要寬鬆市場環境的長期滋養。另一方面,要大力推進國有企業改革,主動降低國有經濟、企業比重,讓產業選擇交給市場。後者的經濟增長紅利相對見效更快的,對民營經濟發展也能起到帶動作用。

同時,需要幹將來落實改革大計。這就要求在幹部人才的配置上,儘可能選任思想解放、勇於善於改革創新的人來擔綱負責,不唯上、不唯書、只唯實,敢闖、敢試、敢為人先的人放在重要崗位上或一把手的位置。

一個辦法是加強與長三角、珠三角地區政府官員的輪換,讓東北現有官員去實地接受這些改革前沿地帶的市場化改革洗禮,同時也讓長三角、珠三角地區官員有機會移植嫁接好的理念、經驗和做法。

聶輝華:

」根本是改善營商和制度環境「

我認為要解決東北經濟問題,短期比較困難,根本是改善東北地區的營商環境和制度環境,辦法是在東北地區成立經濟特區。

在特區,實行特殊親商政策,」特事特辦「,並且主要官員從外地調任,在招商引資方面多與東南沿海企業對接。

特區有一定免疫力和成就之後,再輻射周邊,向更多地區推廣。不改變營商環境,投再多錢可能也是浪費。當然,周邊國際環境不能太差,不能讓投資者缺乏安全感。

事實上,解決東北產業結構單一和所有制單一的問題,關鍵是推動官產學三界通力合作,理清東北各地方的比較優勢和競爭優勢,在招商引資時有的放矢,鼓勵民企和外企進入。切忌在沒有理清東北比較優勢和競爭優勢的前提下盲目推出產業政策,自上而下搞大項目。營商環境改善了,投資者會根據市場原則來選擇合適的產業和所有制結構的。

新京報記者侯潤芳實習生彭婧如



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