脫歐談判開啟 英國未來不明

脫歐談判開啟 英國未來不明

國際貿易和投資談判通常是雙贏談判，兩方就共同收益的分配做出讓步；脫歐則是個雙輸談判，為怎樣將損失最小化進行討價還價

文/本刊記者 蔡婷貽編輯/袁雪

6月19日對英國首相特雷莎·梅無疑是個重大的日子。英國與歐盟正式展開談判，新一屆議會則應在同日開幕。

特雷莎·梅在這一天有兩項需要完成的重要工作：與答應共同組成聯合政府的北愛爾蘭民主統一黨達成協議，以及向歐盟提交英國脫歐談判的立場說明書。但兩項事宜都被推遲——她將議會開議推延到21日，到22日才前往布魯塞爾就脫歐立場進行說明。

隨著英國脫歐談判的展開，堅持「走自己的路」的英國政府面臨著如何定義英國未來的挑戰。自公投脫離歐盟已近一年，英國社會對要與歐盟維持怎樣的關係仍然僵持不下，對如何處理從歐盟拿回的對貿易、外交到國防和反恐的控制則缺乏共識。突擊發動議會改選，又在選舉中失去絕對多數的特雷莎·梅面臨著內憂外患，從保守黨內部分歧、政黨合作到歐盟談判，她的錯誤判斷把自己和英國從危機帶向另一個危機。

「這是我們有史以來最弱的一屆政府，但卻肩負著當代最重大的任務：從法律上分離我們40多年的近鄰。」前財政大臣奧斯本擔任主編的英國《標準晚報》社論指出。

杜倫大學法律和政府系教授布魯克斯(Thom Brooks)指出，特雷莎·梅發動選舉時聲稱，因為需要一個「強勢且穩定的領導」，但現在英國換來的是「虛弱且不穩定「，不只執政黨內雜音不斷，脫歐談判期間被迫重新舉行選舉也是完全可能的發展。

選舉讓強硬派立場軟化

6月21日，推遲兩日開幕的英國議會，在英國女王伊麗莎白二世的演講中正式展開兩年會期。女王在演說中羅列了希望在未來兩年通過的27項法案，其中包括8項與脫歐相關的草案。

這8項草案包括廢除英國為在1972年加入歐盟時通過的8萬多個法案，之後針對海關、貿易、移民、漁業、農業、核能安全機制和國際制裁等領域，複製歐盟法規，制定屬於英國的法律。

女王在演說中一改特雷莎·梅「沒有協議好過壞協議」的強硬談判立場，指出「英國將取得最好的（脫歐）協議」，顯示了特雷莎·梅在議會中失去絕對多數后態度的軟化。

自去年6月23日公投脫歐后擔任首相的特雷莎·梅上台時就明確表示「脫歐就是脫歐」；接著她以管控移民人數為優先的政策，將「脫歐」定義為離開單一市場和歐洲關稅聯盟的「硬脫歐」。政府忽略可能造成經濟傷害的態度讓商業團體和企業感到擔憂。

有分析曾將特雷莎·梅的強硬立場解釋為換取與歐盟談判的籌碼，但最後卻給她帶來了在議會選舉中的挫敗。「英國選民拒絕了『沒有協議好過壞協議』，這個立場並未給英國贏得任何好處。」倫敦政經學院教授伍爾柯克（Steve Woolcock） 對《財經》記者表示。

伍爾柯克曾經在選舉前參與培訓英國將參加脫歐談判的官員，根據他的觀察，儘管大選前各部門的行政官員都意識到脫歐的難度，但保守黨政府的部分高層領導並未充分了解到其複雜性。「當時一有人指出談判難度，高層就認為這些人只是要減緩或阻止脫歐的進程。」他說。

布魯克斯的解釋是：特雷莎·梅擺出打撲克牌的架勢，面對著團結的歐盟領導人，所有的好牌都在他們手上，所以打出強硬威脅的牌以虛張聲勢，實際上英國籌碼並不多，「任何一個協議都好過沒有協議「。

他對《財經》記者指出，特雷莎·梅將控制移民人數當作脫歐重點，卻未考慮過如何保障英國經濟的競爭力；事實卻是她擔任內政大臣期間，英國的移民人數達到新高，擔任首相後任用的幕僚缺乏經貿專家，而且完全不尊重政府二號人物、財政大臣哈蒙德的意見。

在英國歷史上，大部分首相與財政大臣關係緊密，但「軟脫歐」的倡議者哈蒙德卻一直徘徊在失去工作的邊緣。哈蒙德主張英國應留在歐盟單一市場，才能保障工作機會和經濟持續成長，但是他的聲音在選前並不被重視，職位也一度岌岌可危，保守黨在選舉時受挫才讓他保住了工作。他在談判開始后指出，英國的脫歐轉換期可能長達至少四年。

伍爾柯克分析認為，選舉結果改變了保守黨高層的態度，「選前那些只想著離開，而不是擔心英國怎麼離開，以什麼條件進入歐盟市場的領導人，在選舉中受到重挫；保守黨缺乏絕對多數，政府需要軟化立場，同時關注脫歐談判的實際議題和主要挑戰」。

脫歐派、留歐派的夾擊

調整了立場的特雷莎·梅，在新議會卻遭到脫歐陣營和留歐陣營的同時夾擊。

工黨在脫歐立場上堅持留在單一市場和關稅聯盟的「軟脫歐」，黨首科爾賓指出，移民政策不應該是脫歐的優先考量，經濟才應該是主軸。但仍有不少議員擔心科爾賓立場不夠堅定，至少30名工黨議員簽署公開信，要求科爾賓確保英國留在單一市場內。

根據英國媒體報道，留歐派議員正計劃提出修正案，法案將包括要求英國留在單一市場和關稅聯盟。

與此同時，脫歐派並沒有示弱。前負責英國脫歐事務大臣瓊斯（David Jones）在選后投書指出，如果特雷莎·梅尋求軟脫歐，意味著背棄了她的選民。在女王演說發表后，「脫歐」派領袖、英國獨立黨領導人法拉奇用推特喊話，特雷莎·梅已失去帶領脫歐的權威，應該辭職離開。

蘇格蘭的政黨對女王演說中提出的脫歐路徑也發出異議。蘇格蘭的議員指出，對於英國從歐盟拿回的權力如何分配，蘇格蘭應該擁有話語權，但由於蘇格蘭的兩大主要政黨都反對脫歐，若相關條例需要經過地方議會表決，脫歐過程將再添變數。

在選舉中拿下不少席位的工黨要求特雷莎·梅辭職，保守黨內部也出現了類似的聲浪，前財政大臣奧斯本抨擊說，勉強組成過半數政府的特雷莎·梅只是「走路的女殭屍」。

特雷莎·梅仍在頑強堅持，她在選后對無政府職位保守黨議員組成的「1992 委員會」表示，「我把大家帶進這混亂中，我也會是那個帶著大家走出來的人。」

議會接下來將會在6月28日和29日對女王發表的政策提綱進行投票，這將是對新議會政治意向的測試，也可以一窺議會對特雷莎·梅內閣信任與否。

定義脫歐

6月19日，歐盟和英國正式就英國脫歐展開談判。基於《里斯本條約》第50條，至2019年3月29日，無論雙方最後是否達成協議，英國都必須脫離歐盟。英國原本強硬堅持脫歐談判的同時也要討論雙邊貿易安排，但是在首日談判結束后做出了退讓。第一回合過後，歐盟代表得以堅持「先談離婚，再談離婚後安排」的原則。

英國的談判團隊還在首日表示，希望和歐盟建立「嶄新、深度且特別的夥伴關係」，與以往的激烈言語交鋒形成鮮明對比，向歐盟展示柔軟身段。

針對歐盟要求保障320萬居住在英國的歐盟居民，以及120萬居住在27個歐盟成員國的英國居民的權利，特雷莎·梅於22日做出了讓步。就此，德國總理默克爾還特別肯定表示，「這是個好的開始」

歐盟提出的其他「離婚」條件還包括英國需支付600億歐元的分手費。一位未具名的歐盟官員在今年初對荷蘭媒體表示，若英國拒不付費，歐盟將不惜把英國告上法庭。英國最後是否在「分手費」上鬆口，也將左右整個脫歐談判。

儘管特雷莎·梅政府的立場仍可能改變，但劍橋大學法律教授巴納德（Catherine Barnard）對《財經》記者指出，從退出歐盟單一市場、關稅聯盟到拒絕歐盟法庭判決，硬脫歐應是英國將走上的道路，屆時分手對英國的傷害將遠大於歐盟。

在2016年進行公投時，脫歐陣營許下美好的未來：離開歐盟意味著英國可以重新控制邊境，與其他國家簽訂條件更好的貿易協定。但在進入實質談判后，英國面臨的是缺少談判籌碼和談判人才的困境。

伍爾柯克指出，國際貿易和投資談判通常是雙贏談判，兩方就共同收益的分配做出讓步；脫歐則是個雙輸談判，是為怎樣將損失最小化進行討價還價。他對於英國能夠獲得的貿易安排更是悲觀：「預期脫歐后能簽下更好條件的貿易協定是高估了別國對英國市場的興趣，而且即使能得到更好的條件，也無法彌補從歐盟市場失去的。」

英國「軟脫歐」的支持者認為，挪威或瑞士模式或是參考對象。但是英國政府若不願意在移民政策上展現彈性，這兩個模式則無法適用。

瑞士和歐盟針對商業和關稅聯盟簽訂了100多個雙邊協議，而身為單一市場成員的挪威則需要遵守歐盟法律，享有與第三國自主貿易的自由、農漁業補貼自主等，但是對歐盟決策和事務缺乏發言權。

歐盟也有部分人士並不反對「軟脫歐」，例如德國經濟部長加布里埃爾就認為「軟脫歐」是有機會達成的，但前提條件是英國接受歐盟成員國間職業人士的移動自由。

相對於已經有很多專業人員儲備的歐盟談判團隊，英國從去年才開始召集談判和貿易專家，在今年5月又緊急將哈佛教授烏里（William Ury）納入團隊。烏里教授的專長是和平談判，曾參與過中東、印度尼西亞、巴爾幹半島的和談，最近一次則是對哥倫比亞內戰的調停。他究竟將扮演什麼角色，英國脫歐談判辦公室不願透露太多細節，不過參與訓練談判人員的伍爾柯克強調，「相比於議會和政府的政策制定者，他們（談判人員）已經做了更好的準備。」

對英國而言，脫歐只是邁出的第一步，除了要達成與歐盟的貿易和商業安排，還有安全、外交和反恐問題需要面對。

倫敦政經學院國際關係教授史密斯對《財經》記者表示，英國選擇脫歐，在國際社會嚴重傷害了自己的信用和形象，脫歐公投后對移民政策的強硬立場則是二度自傷。「英國不可能因此加強貿易和商業利益，因為它缺乏有效貫徹目標的能力；保障邊境安全，則需要與其他夥伴共同合作才可能，從這個角度而言，拿回自主權是沒有實質意義的，國家需要追求具有共同價值的盟友和夥伴。」

布魯克斯強調，英國面對的不確定性讓人感到害怕，不確定性已經超越脫歐，「我不認為首相在位能超過一年，屆時在脫歐談判期間舉行大選對英國將是一大傷害。」