【推薦文章】基於典型案例的縣域城鎮化進程中PPP項目失敗因素分析及啟示

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》強調已進入全面建成小康社會及城鎮化深入發展的關鍵時期。在這一進程中，縣域城鎮化是重點。縣域城鎮化的推進需要大量基礎設施的提供。然而迄今為止，縣域城鎮化的融資模式單一，存在不可持續性，有必要引入政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership , PPP）。同傳統採購模式相比，PPP面臨的風險更大，因此如何維繫夥伴關係、實現公共利益成為學者們關注的重點之一。為此學者們展開了大量針對PPP關鍵成功因素的研究，這類研究涉及基礎設施領域的不同部門、項目的不同階段和不同的應用模式。

關鍵成功因素的研究致力於解決要想獲取PPP項目的成功應該如何做的問題。但在實踐中仍有大量的 PPP項目以失敗而告終。失敗將導致政府公信力的降低、社會資本方的虧損以及社會福利的下降。因此在關鍵成功因素之外，人們還需要了解在PPP中，什麼是不應該做的、哪些因素將導致PPP的脆弱性。為此學者們展開了PPP項目失敗因素的研究。從項目角度出發，分析了PPP的失敗誘因構建了失敗的動態反饋系統模型。還有一些研究按責任歸屬展開。就政府部門而言，學者們識別出交通PPP項目中的27條失敗機制，指出缺乏完善的法律框架和有效的監督體制是導致失敗的重要原因。就社會資本方而言，學者們建立了能夠反映交通PPP項目中由社會資本方引起的失敗機制模型，指出項目前期對需求量的錯誤預測、不恰當的決策和行動是導致失敗的主要原因。

總的來看，學者們對PPP項目尤其是交通PPP項目的失敗因素有了一定的研究，認為失敗通常是多種因素交互作用的結果，且可能發生於項目的任何階段。但針對縣域經濟體內 PPP項目的風險研究、失敗及成功因素的研究還較為欠缺。縣域經濟體由於經濟、社會、人口等因素而有別於大中城市經濟體，實施PPP的環境相對惡劣，對PPP的渴求卻更加深切。本文擬針對以往縣域城鎮化進程中PPP項目的失敗案例進行研究，為後續PPP項目的實施提供借鑒，降低失敗概率，以推動城鄉一體化戰略的順利實現。

1案例選擇

本文案例選擇原則：一是所選案例均位於縣域經濟體內（含縣級市及所屬小城鎮）；二是所選案例代表性強、借鑒性強；三是所選案例能夠保證相關資料信息獲取的正確性和全面性。基於以上3項原則，選擇了3個失敗的典型案例（見表1）。這3個案例均來自縣域經濟體，具有大量的翔實資料，包括新聞報道、調研材料和相關學術論文，這些資料能全面、客觀地描述實際情況，能幫助筆者客觀提煉縣域城鎮化進程中導致PPP項目失敗的因素。本文將通過對這3個處於不同背景下的PPP項目進行描述，展開跨案例分析，使提取出的失敗因素在各案例中均能得到驗證，從而增強本文研究結論的全面性、可靠性。

2縣域經濟體內導致PPP項目失敗的因素分析

2.1 客觀環境因素

縣域經濟體中要想引入社會資本、推動PPP項目的順利實施，很大程度上取決於項目所處環境。

2.1.1政策、法規不健全

完善的政策、法規能夠更好地保障社會資本方的權利，有助於吸引社會資本方加入。雖然從20世紀80年代就已經引入BOT模式來進行基礎設施的建設，但相關法律法規及配套政策、措施的制定和出台卻一直滯後於實踐。伴隨著本輪 PPP的浪潮，在相關立法立規方面有了一定進步，但政策法規的不健全、不連續仍然是一種風險極大的潛在威脅[mo。政策、法規的不完善甚至被視作是導致交通基礎設施PPP項目失敗的源頭驅動因素。

997年中法水務和廉江自來水公司簽訂《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，約定以BOT的方式對塘山水廠進行建設運營。這一時期屬於PPP模式在的小規模試點階段，最重要的法律依據為《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》（計外資[[1995]1208號），法律效力較低，且與供水項目的適配度不高。

作為全國第一個公交事業民營化城市，十堰市政府於2002年正式啟動公汽公司民營化改制，2003年溫州五馬汽車出租公司與市政府正式簽訂收購協議。實際上鼓勵社會資金參與城市市政公用設施的建設這一導向在2002年12月底建設部頒布的《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》中才首次提出。而五馬公司參與此項即寸，僅得到了政府的一些口頭承諾，並未有正式的政策、辦法出台，完全不能從法律上保障社會資本的權益。

項目C始於2007年，這是甘肅省公路建設領域的第一個BOT項目。當時西部欠發達地區的政策法規環境很不成熟，一切都在探索之中。單就項目的初步設計批複應該由哪個部門辦就推誘了很長時間。各部委出台的政策文件相互矛盾，導致社會資本方無所適從，拖延了進度。

2.1.2 法律、法規執行力度較差

縣域經濟體內PPP項目操作中面臨法律、法規執行力度較差、社會主體法律意識淡薄的問題，對當事人利益造成較大損害。

項目A於1999年建好后，自來水公司認為雙方之前所簽的合同「顯失公平和無法履行」，因此拒絕接受水廠生產出來的自來水，導致水廠一直閑置。2001年廣東省水協組織的考察小組對合同進行調查后指出：合同的訂立過程不符合法定程序。自來水公司沒有執行《廣東省城市供水管理規定》，違反了重大項目的決策程序，也違反了城市建設報建程序；合同的主要條款違反法律、行政法規的強制性規定，如水量和水價。廉江市政府也曾組織審查小組對合同進行審查，認為之前廉江市人民政府出具給中法水務的確認書違反《擔保法》第八條，即「國家機關不得為保證人……」的規定。

項目B中，當2008年4月公交公司職工第5次罷運后，十堰市政府便成立了公交公司「臨時黨委」，直接接管了公司財產，同時做出了收回特許經營權的決定。這一過程既沒有讓社會資本方發表意見，也沒有社會公眾的參與，有違法之嫌。

而在項目C中，事件的曝光源於施工單位拖欠農民工1000多萬薪水，而施工單位卻拒絕承認欠薪一事，稱其和農民工所在的勞務公司昌都公司毫無關聯。雙方只是簽訂過合作管理協議，約定由其牽頭組建施工項目部，項目部每月向其上交5%的管理費。由此可知，施工單位涉嫌在工程招投標中對外轉藉資質、非法轉包、分包等多項違法行為。

2.1.3人口密度低、經濟承受力較弱

一方面縣域經濟體中人口居住密度相對較低，流動性大，因而基礎設施的使用率較低；另一方面縣域經濟體經濟發展相對落後，居民收入水平低，社會資本想要通過使用者付費獲得投資回報困難。

在項目A中，合作雙方約定：水廠投產的第一年自來水公司每日購水量不得少於6萬m3（當時整個廉江的消耗量為2萬m3m），隨後遞增；起始水價為1.25元，隨後遞增。而廉江市水價自1999年5月起一直執行1.20元的標準。脫離實際的約定使得合同履行失去了現實的可能性。在項目B中，由於國際油價大漲，導致公交公司成本大幅提升、出現虧損。為此公交公司曾經將空調車票價從1元提升為1.5元，然而漲價后坐車人數大幅下降，導致收入比漲價前還少。無奈最終票價回調至1元，掐斷了社會資本通過票款回收投資的途徑。在項目C中，社會資本方和豐公司認為後來規劃開工的武九高速高樓山隧道段與他們的項目路線幾乎重疊。考慮到文縣只有3萬人，因此高速公路一旦開通，他們承建的隧道車流量將屈指可數，投資必然無法收回。因此才出現了阻礙高樓山隧道進場施工一幕。

2.2 PPP項目參與主體主觀因素

無論是否直接參与項目，各方主體均會發揮主觀能動性，影響項目的目標和結果。如果這一影響是消極的，則可能引起項目的失敗。

2.2.1政府方主觀因素

（1）政府缺乏PPP項目操作知識、能力和經驗。PPP項目的操作包括風險分配、運作方式選擇、合同體系安排、監管架構設置等方面[}zo}。無論哪個方面能力欠缺，都會影響項目的成功運轉。在項目A中，公私雙方關於水量的約定遠遠超過廉江市的用水能力；水價約定將造成自來水公司的巨額虧損；而不得再建其他水廠的約定則完全形成了壟斷。這樣一份有失公允且不合法的合同的簽訂，將地方政府決策能力的弱化表現得一覽無餘。十堰市政府在進行公交民營化時，相關知識、經驗十分匾乏。既沒有進行任何政策試驗，又沒有建立績效評估系統。項目C中，和豐公司兩任董事長都涉嫌詐騙犯罪，該公司還有誇大工程量、高報造價等不法行為，且在公路建設領域毫無經驗。這表明文縣政府對社會投資方的選擇能力欠缺。

（2）政府前期準備工作不充分。PPP項目結構複雜，前期工作多且費時。在中央政府力推PPP的大環境里，如果地方政府出於政績考慮或力求項目抓緊上馬而沒有做好充分的前期準備工作，項目後期將十分被動。廉江市政府急於引進社會投資方，沒有對合同條款進行仔細推敲，結果造成合同無法執行的惡果。十堰案例中從社會資本方考察項目到最終與政府簽訂收購協議不到9個月，政府對組織計劃方面的準備非常倉促。而項目C中，政府對引進合作夥伴的資金是否充足、資信狀況是否良好、資質條件是否具備等前期調查工作都沒有做到位。

（3）政府信用度較低。在很多文獻中政府信用風險是社會資本方面臨的主要風險。在項目A中，從社會資本方的角度來看，政府曾發函明確表示將支持並確保合同的執行。因此不管雙方簽訂的合同有多不公平，最終的表象是政府方的不誠信一一不按合同約定購水。公交、中巴車和計程車構成了十堰市的公共交通，其中公交和中巴車線路存在重疊，中巴車票價1元且具有隨叫隨停的優勢。

十堰市政府曾經承諾取消150輛中巴車的經營權，以減少公交公司面臨的競爭。但結果中巴車不但沒有取消，還增加了50多輛。項目C中，根據雙方簽訂的合約，如果項目持續停工一年，地方政府要按項目投資額的95%進行回購，但政府財力的不足使得回購難以進行。此外文縣政府曾許諾將金礦、水電站等配套資源交給投資方，但在實際運行中，這些承諾並未得到落實。

（4）政府監管不到位。PPP項目中政府從基礎設施的供給者轉向監督者。考慮到此類項目的公益性和社會資本的逐利性，如果政府監管工作不到位，PPP項目的順利實施會受到很大影響。在項目A中，審查小組認為合同的簽訂違反了重大項目的決策程序，而這一進程中政府監管的缺失恐也難辭其咎。項目B中，公交罷運事件實際上也反映了政府勞動監察部門之前對職工工資福利監管的缺失。在項目C中，政府監察失職也很明顯。雙方簽訂的合同約定，隴南市政府、文縣政府負責對項目建設及運營實施全過程監督。但實際情況是施工方可能存在轉藉資質、非法轉包、分包；建設單位也沒有依《甘肅省建設領域農民工工資保證金管理辦法》之規定，按照工程合同價款的3%向銀行專戶存儲工資專項資金。

2.2.2 社會資本方主觀因素

（1）社會資本方過度逐利。社會資本天生具有逐利性，但是考慮到部分PPP項目的公益性，社會資本方的過度逐利將給其他利益相關方造成損失。在項目A中，審查小組出具的報告將特許權合同定義為「法方以牟取暴利為目的而簽訂的違法合同」。經過調查小組的測算，如果自來水公司履約合作經營30年，中法水務將獲純利81億元，自來水公司將虧損55億元。在項目B中，社會資本方降低成本的動機導致改制后公交公司職工工資和福利待遇過低，先後罷運5次。在項目C中，文縣政府要求和豐公司提起仲裁，但和豐公司不願承擔高額的仲裁費用，導致雙方矛盾陷入僵局。

（2）社會資本方風險意識不足。PPP項目參與者眾多，風險因素較大，如果社會資本方對項目風險意識不足，沒有很好的風險管理能力，無疑將會置自身於風險之中。項目A中，中法水務事後承認在進行可研時，對廉江市的用水量預計過於樂觀。項目B中社會資本方對宏觀政策和市場的變化沒有給予足夠的關注，對油價暴漲趨勢未能作出準確判斷。而項目C也存在同樣的問題，和豐公司在公路建設運營領域毫無經驗，完全沒有風險意識。

（3）社會資本方融資能力不足。毫無疑問社會資本的融資能力是PPP項目能夠順利推進的核心環節。在項目A中，雖然不存在中法水務資金鏈的斷裂，但據相關報道，十多年來中法水務用於水廠建設維護的投資額度高達8000萬元，與自來水公司提出的回購價格相距甚遠，導致項目回購遲遲無法進行。在項目C中則出現了投資方的資金鏈斷裂、銀行貸款無法獲批、後續工作無法進行的窘境。

2.2.3 社會公眾主觀因素

開始於第三方的PPP項目的失敗，其系統反饋迴路的起點是公共需求[127 o PPP項目想要順利推進，必須要得到社會公眾的認可。在項目A中，審查小組指出，如果按合同約定履行項目，市民將承受高達4.5 8元的水價，這必將引起公眾反對，所以合同不能履行；在項目B中，公交職工工資福利不斷下降，結果導致5次罷運，嚴重影響民眾出行；在項目C中，施工單位拖欠農民工上千萬薪水，導致該項目於2013年底被迫停工，並進而影響到武九高速的進場施工。

2.3 合同條款不完善、不合理

各利益相關方參與PPP項目的動機不一致，最終目的也有差別。如果在簽訂合同時，不能將各自的權利、義務進行明確而完整的界定，合同條款存在不完善、不合理及缺乏彈性等問題的話，最終將引發合作各方的矛盾、糾紛，導致項目失敗。這在項目A尤為明顯，由於政府方主、客觀因素的存在，導致雙方簽訂了有失公允的合同。項目B中，雙方在合同上並未寫明對企業的油補和社會福利補貼等事項，導致運營過程中成本壓力不斷上升。而項目C中，雙方簽訂的合同中完全沒有對風險分擔進行安排。實際運行中，該項目就遇到了新規劃的武九高速對其車流量的分流。當公私雙方在此問題上產生重大分歧時，又無法在合同中找到解決問題的依據，結果導致項目出現爛尾僵局。

3縣域城鎮化進程中PPP項目失敗因素的關係分析及啟示

3.1導致PPP項目失敗因素的關係分析

（1）失敗因素之間存在一定的關聯性。多位學者的研究已經證明，PPP項目的失敗不是某一單一因素造成的，而是一系列因素的共同作用，而且各因素之間存在一定的關聯性。比如縣域經濟體中政府監管的不到位將可能促使社會資本方過度逐利，並可能進一步的促使社會資本方在簽訂合同時利用政府部門的缺陷簽訂對自己有利的合同條款。縣域經濟體中政策、法規的不健全與法律、法規的執行力度較差之間則互為因果，不斷相互強化。

（2）政策、法規不健全是導致縣域城鎮化進程中PPP項目失敗的重要環境因素。作為客觀原發性環境因素，政策、法規不健全將可能導致政府部門前期準備工作不充分、信用違約、監管不到位、社會資本方過度逐利以及合同條款不完善、不合理等失敗因素的出現，必須給予充分重視。

（3）政府部門缺乏PPP項目操作知識、能力和經驗是導致縣域城鎮化進程中PPP項目失敗的重要原發性因素。Mohsin Ali Soomro等[m]將失敗因素分為原發性因素和繼發性因素兩類，認為原發性失敗因素很有可能觸發失敗因素鏈，並最終引起項目的失敗。縣域經濟體內PPP項目參與主體主觀因素中，政府缺乏項目操作知識、能力和經驗因素便是原發性因素。由於相關知識、能力和經驗的欠缺，可能會導致前期準備工作不充分、喪失信用、合同條款不完善不合理、監管不到位，並進一步導致社會資本過度逐利、公眾利益受損。

（4）合同條款不完善、不合理是導致縣域城鎮化進程中PPP項目失敗的重要直接因素。各失敗因素之間的關係如圖1所示。可以看出，合同條款不完善、不合理處於中心位置，既是導致

PPP項目失敗的直接因素，又可能是多個原、繼發性因素引致的繼發因素。因此必須要確保合同簽訂的完善、合理性以及恰當的彈性。

3.2 啟示

3.2.1 對政府部門的啟示

要想克服上述失敗因素的影響，推動PPP項目的順利實施，政府需注意以下幾個方面。

（1）完善相關政策、法規，加強執行力度。除了中央及省級政府出台的相關法律法規和政策，縣域經濟體政府應積極出台適應本行政區域的政策措施和具體的管理辦法，以明確、細化對PPP項目的支持、保障和監管。此外縣域經濟體中的地方政府部門，必須要強化法律意識，不但要有法可依，還要執法必嚴。

（2）提升項目操作知識、能力和經驗。政府部門相關人員要提升學習意識，爭取儘快掌握與PPP相關的知識，不斷提升項目操作能力，在實際操作中積累經驗。一是做好充分的前期準備工作。項目的實施方案必須得到廣泛認可，得到社會公眾的支持和理解；同時，要設計多個備選方案，擇優選擇，以降低項目失敗風險。在方案具體實施以前還要從計劃、組織、協調等方面做好準備；二是提升政府信用。只有政府具備了操作PPP項目應有的知識、能力和經驗，才知道什麼能做、什麼可做，如此便不會隨意給出不切實際的承諾，降低之後的信用違約風險；三是加強政府監管。對PPP項目的監管應是全方位、全過程的，所有參與方、項目的每一個環節都應置於政府監管之下，只有這樣才能保證在社會資本賺取經濟利益的同時，社會公眾的福利有所增加而不受損失；四是要強化績效評估。地方政府必須建立對項目公司的績效評估制度，對項目公司的成本效益進行考核，實施依效付費。

（3）培養中介力量，出台合同範本。一系列導致PPP項目失敗的因素需要引起政府部門對相關中介力量培養的重視，包括法律、諮詢、金融中介。讓專業的人做專業的事、讓專業的人輔助公私雙方推動PPP項目的前進，這是PPP的應有之義。同時輔以合同範本的出台，將更有助於PPP的規範操作。

（4）加強社會公眾的參與。縣域經濟體本身行政範圍不大，任何基礎設施的變動都將對公眾產生較大影響。因此在政府部門和社會資本合作的過程中，更加需要重視公眾的參與，無論是政府產生PPP的想法、還是具體的項目規模、選址、價格的制定等環節，只要涉及到公眾利益，就要留出公眾參與的途徑，以減少後期的矛盾衝突。

3.2.2 對社會資本方的啟示

縣域經濟體不同於大中城市經濟體，社會、經濟發展水平有限，人口密度不高。因此對社會資本方而言，就算其已經在大中城市經濟體中參與過PPP項目，積累了一定的經驗，也不代表其能在縣域經濟體中遊刃有餘。要想獲取縣域城鎮化進程中PPP項目的成功，社會資本方首先要端正態度，摒棄利用自己的經驗優勢和地方政府相對劣勢來賺取不合理利潤的想法，樹一立企業的社會責任感；其次要樹一立風險意識，強化項目的風險管理；另外，社會資本方必須加強項目的操作管理，從投資決策的作出，到可研、投標，到項目的融資和建設以及後期運營，必須根據科學方法進行合理操作。

4結語

本文通過對典型案例的深入分析，提取出一系列的失敗因素。發現在導致縣域城鎮化進程中PPP項目失敗的各因素之間存在一定的關聯性，政策、法規不健全是導致項目失敗的重要環境因素，政府部門缺乏PPP操作知識、能力和經驗是導致項目失敗的重要原發性因素，而合同條款不完善、不合理則是導致項目失敗的重要直接因素。為此需要各方對這些因素多加重視，採取措施予以克服。當然，本文的探討受項目信息公開的限制，能夠選取的案例數非常有限，這使本文對失敗因素分析的全面性受到制約，也阻礙了對失敗機制的進一步分析。相信這一問題會隨著信息公開和縣域經濟體中PPP項目的不斷推進而得到解決。

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