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宅基地使用權流轉的實務探討

原標題:宅基地使用權流轉的實務探討

本文由作者向無訟閱讀獨家供稿,轉載請聯繫無訟閱讀小秘書(wusongyueduxms)

2月9日在國新辦舉行的新聞發布會上,國土部部長和副部長在對《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》解讀時,一併對宅基地相關問題進行了回應,其再次重申了宅基地禁止向城鎮居民流轉的基調。可以說有關宅基地使用權流轉的討論也從未終止過。本文筆者有意就宅基地使用權流轉的相關政策進行梳理,並闡述幾點淺顯之見,不足之處,望多指正。

宅基地使用權流轉相關政策

有關宅基地使用權流轉的相關法規及政策,最早見於1986年通過,於1987年實施的《土地管理法》,其四十一條規定:「城鎮非農業戶口居民建住宅,需要使用集體所有的土地的,必須經縣級人民政府批准,其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準,並參照國家建設徵用土地的標準支付補償費和安置補助費。」當時土地法尚為城鎮居民取得宅基地使用權留了空間,通過其條文可知,其為建造的原始取得方式。

然而其後1998年修訂的《土地管理法》便將此條刪除。也斷絕了城鎮居民原始取得農村宅基地的可能。現行《土地管理法》禁止農民針對集體土地使用權進行出讓和轉讓或出租用於非農建設。然而此非農建設的定義卻未明確,且受讓主體亦未明確加以限定。同時其亦規定轉讓后不得再申請宅基地的規定令人容易產生無限遐想,易給人造成一種可以轉讓的錯覺。

此外《擔保法》和《物權法》皆未明確禁止宅基地使用權的流轉,但對於抵押這種交易形式卻明令禁止。其明確規定不得抵押的財產,在其三十七條第(二)項:「耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規定的除外;」和一百八十四條第(二)項:「耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,但法律規定可以抵押的除外;」中明確禁止了宅基地使用權的抵押。

由此可見,在法律層面,宅基地使用權流轉似乎介於模稜兩可之地。其真正加以干預的卻在於政策層面。1999年國務院辦公廳發布《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》,其中明確規定:「農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民佔用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。」其自原始取得的建造經批准和自農民處有償購買均進行了限制。

2016年12月國土部發布《關於進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》其將宅基地使用權以1999年為劃分,且1999之前又以1982年為界區分了兩種情形。

具體規定為:「1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前,非農業戶口居民(含華僑)合法取得的宅基地或因合法取得房屋而佔用的宅基地,範圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的,可按實際使用面積予以確權登記。1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1999年《土地管理法》修訂實施時止,非農業戶口居民(含華僑)合法取得的宅基地或因合法取得房屋而佔用的宅基地,按照批准面積予以確權登記,超過批准的面積在登記簿和權屬證書附記欄中註明。」

這不僅令我聯想到了有事實婚姻規定的「9421」規定。以歷史為界限,區別對待,1999年後非本農民集體成員取得的宅基地使用權已經無法確權登記,此99界限應考慮了國務院辦公廳所發的禁止炒賣土地通知中的禁止政策。

關於宅基地使用權流轉的幾點思索

針對宅基地使用權流轉的禁止,國家固然有政令予以禁止,然私底下的暗自出租和轉讓以及以宅基地為抵押擔保的情形卻是十分普遍的。但是礙於農村宅基地確權工作的滯后,相關退出機制的不健全,以及監管制度的缺失。此種狀態短時間內恐怕短時間尚會存續。

而究其根本原因便是宅基地使用權的利用率偏低,禁止轉讓抵押以及有名無實的退出機制很難令農民自宅基地使用權中得到實惠。自願放棄的退出機制極難得到農民的響應,推行實施舉步維艱,多數農民自農村走出,與其令宅基地閑置,亦不會選擇自願放棄,而與其閑置,不如出租或者私下轉讓獲取一定利益。這便促成了愈禁愈興的尷尬局面。

筆者以為,有關宅基地使用權流轉的問題,其發展趨嚮應是考慮如何逐步放開限制,及放開的形式問題,而非是否應禁止的問題。因為宅基地使用權作為一種用益物權,如果一味限制,則其用益屬性將大大折扣。故而有關宅基地使用權應自如何使其發揮其用益屬性,使其有條件有秩序的加以流轉而不至於引發土地炒賣,影響經濟秩序方為考量方向。

自15年中辦、國辦聯合印發的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,國務院印發《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》等通知中可以看出政府和中央對於農村土地及農民財產抵押乃至流轉日漸放開的信號。

2016年《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》中規定:「從實際出發,因地制宜,落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權,賦予農民更多財產權利,增加農民財產收益。」足見發揮宅基地使用權的用益屬性乃是農村土地制度改革的方向。然而宅基地使用權因其特殊性,在流轉由禁止向鬆動之時應特別加以注意。

首先是宅基地使用權的流轉,應以確權為前提,

將地上房屋有權和宅基地使用權納入物權登記簿中,發揮其公示作用,是明晰產權和保障流轉交易安全的前提。同時為後續宅基地使用權交易管理提供保障,又強化了村民之產權意識。此方面國土部已有相關部署,針對農村宅基地、集體建設用地展開權籍調查,建立不動產單元代碼,此為必備之工作,亦是後續工作至保障。

其次,法律層面的設計尚需放開,因為宅基地流轉,縱使止於集體戶之間,其勢必涉及超使用面積的問題。倘若法律不予放開,僅僅政策層面支持,則流轉可能仍會陷入困難之境。而作為村民集體成員其購買本村集體成員出售的宅基地,其在現有法律規制下,是予以允許的,倘若放開,其他受讓主體加入,則是否應賦予本村集體成員優先購買權的問題亦值得考慮。而優先購目的的實現必以有效使用面積不超規定為前提,否則宅基地之流轉和優先購買權的設置便無從談起。

再次,可考慮類似經適房等保障性住房上市交易的政策借鑒。

因宅基地使用權的住房保障性質,其不能如商品房那樣毫無限制的進入市場,且其購買主體存在的差異性亦應採區別對待的政策。對於本村集體成員,在放開其使用面積限制或者針對超限願意承擔一定比例類似出讓金的補償外,允許其交易。而這部分補償可轉為村集體流轉基金,針對退出的宅基地予以有償收購。對於其他集體成員,在其出具本村集體已無宅基地使用面積的證明材料並經公告之後,可予以准許交易,超套數或面積的在公告本村無購買者后可予以收取一定補償准許交易。針對城鎮居民購買,在其補償比例上可予以適當提高,並限制其購買套數及面積,當然此限制皆應建立在確權及數據共享的基礎之上。

最後,建立有效的退出機制,

無償退出對於村民集體成員可謂無法接受的一種模式,如何探索建立有效的退出機制,並令其結合區別化的交易政策是保障宅基地流轉的關鍵。原先各地採取的宅基地換社保等舉措亦有其合理性,若適合當地情況亦可繼續推行。但尚需把握有效退出以保障宅基地使用權人權益及宅基地使用權的利用為前提,有償退出資金的來源,退出的條件尚需各地因地制宜,不斷摸索。

總之,宅基地使用權之利用,方向絕非一味限制,如何探索有效的流轉保障土地的利用及使用權人利益仍為應把握的準繩。同時因宅基地使用權的區域差異化,如何因地制宜的找到最適合各地的模式也是改革之方向。



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