長沙中院「民告官」案年均結案逾千件 行政首長出庭又「出聲」┃ 特別策劃

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新修訂的《行政訴訟法》實施以來，湖南法院認真履行憲法和法律賦予的職責，有效發揮行政審判在化解行政爭議、保護合法權益、監督依法行政等方面的職能作用，為全省經濟社會健康發展提供了有力司法保障。

自去年11月起，本報推出「依法治省·行政訴訟」系列報道，探訪湖南14個市州兩級法院，揭開「民告官」案的神秘面紗。

因近日長沙防汛形勢嚴峻，我局黨組成員均帶隊趕赴各處參加防汛搶險，故未能到庭參加今天下午史歡（化名）訴我局及市公安局行政訴訟二審庭審，我局已委託辦案民警及律師參加庭審。請予以理解和支持。」今年7月4日，長沙市中級人民法院收到一份紙質材料，說明望城區公安局未能到庭的原因。

2015年5月1日，新的行政訴訟法規定，被訴行政機關應當出庭應訴，不能出庭的，應委託行政機關相應的工作人員出庭。

2011年，周永調入長沙中院行政庭，成為全庭辦案的中堅力量。他清楚感受到「民告官」案的顯著變化。

老百姓敢告「官」了，行政首長出庭應訴了，官民之間從互不信任到坦誠相對。

2016年，長沙市兩級法院行政案件共收案5514件，結案4387件。其中，長沙中院收案2353件，結案1716件。而周永全年結案219件，遠超平均數，在湖南法院行政審判線辦案數連續三年蟬聯第一。

近日，記者採訪這位「辦案能手」，記錄長沙法院行政審判工作的亮點和變化。

01

出庭「出聲」

行政案件庭審現場

早上7點鐘，像往常一樣，周永踏上公車，開始一天的工作。7點半的長沙中院，安靜肅穆。周永埋頭翻看案卷，撰寫裁判文書。

白天開庭、詢問、接待當事人，清晨和夜晚再總結白天審理的案件、查漏補缺，這是周永的工作日，不分晝夜。

敲法槌、翻書頁、撥鍵盤、鋼筆在紙上「沙沙」行走，這串聲音交織，讓周永充實快樂。

截至今年8月8日，周永已結案101件。有時候，一天內，他要開4次庭。數據背後的艱辛和壓力，長沙中院行政庭庭長羅柏寒看在眼裡。

「我們的工作時間是朝九晚五，而周永的工作時間是朝七晚七。」羅柏寒感慨，「周永用實際行動印證了『一分耕耘一分收穫』的真諦。」

在行政審判工作多年，周永見證了行政審判工作的顯著變化：行政機關負責人從不出庭到主動出庭、積極發聲。

在行政訴訟法修改前，告「官」不見「官」在行政訴訟中是常態，間或有行政機關負責人出庭應訴，大多也局限於當庭宣讀事先準備好的答辯意見，兩個月前的一次庭審，改觀了周永的印象。

2017年6月6日下午2點30分，長沙中院25審判庭，一起「民告官」案開審。

家住開福區洪山橋的李鑫將開福區政府、市人民政府訴至法院，請求撤銷一份關於農村住宅建設用地許可證的處理決定。

當日，開福區政府副區長蔣君出庭應訴。

「原告使用虛假材料，辦理相關許可證的時候人口虛假，申報材料中沒有村鎮等相關意見。」

「這個材料不是原告提交上去的，是被告自己提交上去的，村鎮沒有簽字，是由於被告沒有告知我們需要村鎮簽字。」

「申報的固定流程應當由申請人辦理，沒有辦理得到該證就有欺騙行為。並非是辦證人填上去，是由申請人提交相關材料。」

庭上，「官民」雙方針鋒相對。原告、被告圍繞案件的調查取證、行政執法程序、適用法律依據等問題，展開充分的舉證、質證和辯論。

法庭辯論階段，蔣君指出，本案所涉的建設用地許可證，原告不符合辦證條件，辦理建設用地也不符合法律規定，「我們從材料中看出，申請人在申報中有欺騙手段。」

「以往行政首長『出工不出力，出庭不出聲』是常態。他們不了解案件事實，不熟悉相關背景，舉證質證以及法庭辯論等，習慣於交由代理律師辦理。」悄然而來的變化，讓周永欣喜不已，「如今，行政機關負責人在庭審上不但出聲，還會根據原告的問題作出解答，應訴不再是『應付』。」

02

近年來，為了推進行政機關負責人出庭積極應訴，長沙兩級法院多措並舉。

2017年4月12日上午，在天心區政府的依法行政工作推進會上，天心區法院黨組書記、院長譚劍輝向天心區委副書記、區長謝進遞交了《行政審判白皮書》。該舉措，在全省範圍內尚屬首次。

這份白皮書顯示，自2015年5月1日新法實施后，天心區法院行政訴訟案件同比有所上升，審判實踐中存在多方面問題。諸如調解結案力度不大，同一事件引發多起行政案件，行政機關法定期限內不履職，行政程序欠規範等。

對此，《白皮書》給出一系列建議，希望行政機關積極應對行政案件增多的狀況，在日常執法中嚴格依法行政，不要超越職權、濫用職權；作出的行政行為應做到認定事實清楚、適用法律法規正確、符合法定程序、裁量適當；通過與法院的良性互動，共同維護群眾利益、化解行政爭議；加強學習，提高依法行政能力，杜絕行政執法中存在程序不規範、法律適用不嚴謹等問題。

此後，天心區法院定期向區政府遞交《行政審判白皮書》。

長沙市中級人民法院黨組成員、副院長鄒劍鈞指出，政府要與法院建立信息溝通與共享機制；建立重大案件協調製度；要規範行政應訴行為，加大行政機關負責人出庭應訴。

在周永看來，這份看似單薄的《白皮書》承載著沉甸甸的希望，「法院通過向行政機關指出執法問題，提出改進建議，最終促使行政執法規範化。」

湖南師範大學法學院教授、湖南程序法學會會長黃捷指出，行政首長出庭應訴目的在於促進行政糾紛的實質化解，及時發現行政執法中的問題，提高行政機關依法行政水平和法治意識。

「即便行政機關負責人不能出庭，也要委託工作人員出庭應訴，法律不允許行政機關僅僅委託律師出庭。『民告官』，能見『官』；官不見，『員』也要見。」黃捷認為，委託工作人員出庭的，必須向法庭說明理由。說明理由既是法律規定的義務，也是對司法權威的尊重，還是對行政相對人知情權的尊重。

03

行政審判工作座談會

多年來，「民告官」案中，行政機關敗訴率一直很低。在不少地方，行政機關都扮演「常勝將軍」的角色，鮮有敗績。

周永告知，如今，行政機關敗訴的案例，並不少見。

李軍是長沙某工地上的一名木工。2013年8月10日，工人吳某和譚某打架。組長劉某通知10多個木工，一起找譚某理論。后因言語不和，矛盾升級。

劉某、石某等人持鋼管將李軍、譚某等4人打傷。李軍被送至長沙市中心醫院救治，多處受傷。

2014年10月14日，長沙市雨花區人民法院作出《刑事判決書》，對劉某故意傷害案和石某聚眾鬥毆案進行判決。

2015年1月16日，李軍向市人社局申請工傷認定。2015年6月25日，市人社局作出《不予認定工傷決定書》。李軍不服，訴至法院。

一審法院認為，依據《工傷保險條例》規定，在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的，應當認定為工傷。雨花區法院作出的《刑事判決書》證明，李軍是在工作時間和工作場所內，履行工作職責時受到他人暴力意外傷害。市人社局作出的不予認定工傷決定適用法律錯誤，應予撤銷，在判決生效后60日內，重新作出工傷認定決定。

市人社局不服一審判決，提起上訴。

上訴人市人社局上訴稱，李軍是在參與他人衝突之後被報復而受到的傷害，與其本職工作沒有關係。發生衝突時，李軍並未制止或上報主管單位，而是直接參与了口角、打鬥，因此，其事後受到報復傷害，不應視為因工作原因受到暴力傷害，其受傷與履行工作職責無關，不應認定為工傷。

承辦法官周永認為，被上訴人李軍未參與第一次爭吵和打鬥過程的事實，已由生效刑事判決予以確認。因被上訴人並未參與事發當日的第一次爭吵和打鬥過程，其對暴力報復及其誘因並不負有責任，故其在工作場所內從事工作時受到暴力傷害，應認定為系因履行工作職責受到暴力傷害，符合《工傷保險條例》第十四條第（三）項規定的應當認定為工傷的情形。

長沙中院二審查明，上訴人的上訴請求沒有事實根據，與法律規定不符，不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，審判程序合法，駁回上訴，維持原判。

周永分析指出，勞動者因為履行工作職責，有可能會與他人產生衝突，受到對方暴力傷害，受到的暴力傷害與履行工作職責之間有因果關係，「如果這種傷害得不到工傷保險的維護和保障，勢必會挫傷勞動者履行職責的積極性。」

「無論原告還是被告，都希望得到公正的判決。」周永坦言，法律永遠不可能盡善盡美，生活永遠比想象的複雜多變。一個法官的使命，就是守住良心的底線，傳遞司法的溫暖。

採訪手記

這一年，我和湖南行政審判

近日，在寫完長沙中院行政審判稿件后，我長吁了一口氣，這是該專題的最後一站。恍若結束一趟遙遠的差旅，途中收穫的酸甜苦辣咸，唯有自知。

這個專題，囊括了全省14個市州兩級法院，採訪從去年年底至今年8月。

起初，不少法院行政庭法官認為，「民告官」案敏感，不宜宣傳。經反覆溝通，打消其顧慮。該專題專業性較強，每一篇稿件，都需要和法官多次商榷整改。也基於此，這組報道斷斷續續堅持近10個月。

採訪中得知，早些年，群眾不敢打官司，「法院和政府是一個鼻孔出氣的。」行政機關倍感壓力，「我們輸不起,請幫忙照顧一下政府的感受。」而這些質疑和憂慮，正是法官在審理「民告官」案件時遭遇的尷尬。

兩年前，隨著新的行政訴訟法施行，全省法官「民告官」案激增。老百姓敢告官、會告官、還能告贏官。不少法院試點行政案件異地管轄，老百姓重拾信心。法院不只是用一紙冰冷的文書審判問題，法官對行政爭議的解決機制也從程式化轉向實質化,更多考慮如何從源頭上有效化解糾紛。

郴州法院全省首試「民告官」案集中管轄，「被告官」不再受地方政府保護了；岳陽設「土房庭」專審征地拆遷案，法院能動司法為城市建設「築夢」；益陽法院近兩年來行政機關出庭應訴率18%，敗訴率20%；常德官員出庭應訴是道必選題，澧縣行政首長出庭應訴率96%；張家界法院設立專門合議庭，打通城市發展「綠色通道」；永州4個基層法院集中管轄行政案件，行政機關「有權不再任性」；邵陽法院「民告官」案「井噴」發，法官建議簽誠信訴訟保證書治濫訴；株洲法院告官能見「官」，判案「不護官」。

很欣喜，我能用筆記錄這些變化，見證法治湖南的闊步向前。

張家界市中院行政庭庭長鍾強用真情實意解開七旬老人多年的心結。岳陽市中院黨組書記、院長彭世理認為，如果只是辦理好個案，那工作只能打80分。還有20分，要在司法能動上下功夫、有作為。永州市中院副院長郭紅艷頗感欣慰，試行異地審案僅幾個月，她目睹了驚人變化，「老百姓『吃了定心丸』，行政機關『不敢再任性』，法官斷案『挺直了腰桿』」。

郴州中院行政庭庭長李紅兵坦言，每個人的日常生活均與行政執法行為息息相關，「有時候，車子停放在馬路上，無故被交警貼牌，事發地點沒有相關提醒標識，我也想過狀告交警隊。」湘西中院行政庭庭長陳學軍告訴我，老百姓告「官」后，渴望見「官」，「老百姓常對法官說，縣長什麼時候有空，他們就想什麼時候開庭。」

隨著採訪的步步推進，我喜歡上了這群堅守在湖南行政審判戰線上的專家。他們用專業水平贏得當事人的尊重，用耐心和堅持促使案結事了人和，用平凡的故事詮釋了法官對法治信念的堅守，用鮮活的審判實踐傳遞著司法的溫度。

對話周永

出庭應訴是政府義務

記者：審了那麼多案子，見過多少行政首長出庭應訴？

周永：新行訴法實施前，行政機關負責人出庭的確實不多。新法實施后，出庭應訴的行政機關負責人逐年上升，即使是行政機關負責人不能出庭的，也委託了相應的工作人員出庭應訴。

記者：是不是行政首長出庭越多越好？

周永：行政機關負責人出庭應訴制度，是修改後的行政訴訟法的新增內容，同時，行政訴訟法也規定行政機關負責人不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭應訴。這項制度意義重大，對於增強依法行政意識，提高行政執法水平，實質化解行政爭議，自覺維護司法權威等，都有著不同程度的促進作用。

記者：什麼工作人員出庭應訴能促進案結事了人和？

周永：行政機關負責人出庭對促進案結事了無疑是最有效的，但是，實踐中，行政機關負責人行政事務也很多，要求每個案件均出庭應訴，在現實中確有困難，因此，行政訴訟法同時規定應委託相應的工作人員出庭，這些一線的執法人員了解案情，熟悉情況，對於促進案結事了也是很有幫助的。

記者：什麼類型的案件，行政首長出庭效果更好？

周永：對於一些老百姓比較關注的、涉及重大民生的、存在較大爭議的案件，往往通過審理一個案件，可以解決一系列的問題，化解一連串的矛盾。這些案件，建議行政機關通過規定納入行政機關負責人出庭應訴考核的範圍。

記者：新法實施前後，行政首長應訴表現有沒有很大區別？

周永：區別是明顯的，數量增多了，準備更充分了，辯論更積極了，實質參與的程度提高了，等等。也有有個別行政機關負責人對涉訴案件的相關規定、對案情了解事先不夠深入，在法庭上主動發聲表現不太積極，實質參與程度不夠等現象。

記者：提高行政首長應訴能力有哪些建議？

周永 ：個人認為，庭前加強準備，做好功課，法庭上更多地實質參與，不要用太多專業的語言，多講老百姓的語言，讓案件朝著更加有利於矛盾化解的方向發展。 「官」民雙方在庭上進行有效溝通，不僅讓案情更加明了，也能讓官民矛盾緩和。