張玉清：中國油氣改革政策全新解讀

張玉清：

1982年1月畢業於華東石油學院(石油大學)勘探系石油地質專業。大學畢業后，先後在國家能委、國家經委、國家計委、國家發改委、國家能源局工作。曾任國家計委交通能源司石油處副處長、基礎司石油煤炭處處長，國家發改委能源局石油天然氣處處長、副局長，國家能源局石油天然氣司司長、國家能源局黨組成員副局長（國家發改委學術委員會委員)。

5月21日，新華社發布了中共中央，國務院，地方《關於深化石油體制改革的若干意見》，社會各界反響強烈，對此國家能源局原副局長張玉清在高峰論壇上發表了深化石油天然氣改革的解讀。

眾所周知，石油天然氣既是優質化工原料，又是重要的國家戰略物資，佔據非常重要的地位，促進國民經濟持續發展，提高人民生活水平，乃至於對國家經濟安全都具有重大意義。建國初期，石油產量很低，天然氣也非常少。自改革開放以來，石油天然氣工業發展迅速。石油產量以每年100-200萬噸的速度穩步增長，15年已達到年產量2億噸，取得了舉世矚目的成就。雖然由於國際油價下跌，去年石油產量有所回落，然而2億噸的年產量已經是國際重要產油大國。同時也是天然氣生產大國，年產量超過1000億噸，在十三五乃至十四五期間，產量同樣穩步增長。由此看來，石油天然氣為國民經濟建設做出重大貢獻。但隨著國內外經濟形勢發展不斷變化以及市場經濟的不斷發展，對石油天然氣行業形式的發展也提出了新的要求，尤其是石油天然氣體制依然存在一些問題，比如民營企業進入壁壘高，社會各界對此也是尤為關注。因此，油氣改革涉及到油氣行業整個產業鏈，明確了八項重點任務，張玉清先生對此一 一進行了詳細解讀。

1. 完善並有序放開油氣勘探開採體制，提升資源接續保障能力。實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求並獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開採，逐步形成以大型國有油氣公司為主導，多種經濟成分共同參與的勘查開採體系。

此前在石油的上游開採需要實行登記許可，只有三桶油以及延長油礦這四家單位得到了國家的開採許可。改革出台以後，明確提出了實行勘探區塊競爭出讓和更加嚴格的退出機制。這可能是上游改革的重點。同時提出只要符合資質要求的企業，即可參加招投標。對此，將來可能出台更詳細的制度。只有通過嚴格的退出機制，同時加強監管，才有可能拿出一些區塊來增加吸引力，使民營企業有機會進入並取得一些價值性的發現。此前國家已經在某些地區實行了這些改革，這為貫徹落實黨中央國務院改革積累經驗。改革的最終目標是為了形成以國有企業為主體，多種經濟體共同參與的形式，這也是形勢發展的需要。通過改革促進上游競爭來吸引更多資金進入上游油氣資源勘探，增加油氣資源的勘探數量。這些年，油氣的勘探數量已在快速增長，通過改革來確保石油產量逐步穩定，天然氣產量穩步增長。儲量是油氣工業發展的基礎，既需要像三桶油這些國字型大小企業，也需要一些民營企業的參與。通過競爭與合作，發揮各自的優勢，可以提高勘探效率，促進科技技術創新以及油氣發展。

2. 完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防範能力。建立以規範的資質管理為主的原油進口動態管理制度。完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策。

這一條主要針對油氣進出口方面體制的問題，要允許一些有資質的企業參與原油進口。近幾年，國家也給一些民營企業發布了一些配額來進行這方面的工作。通過給民營企業發布配額，滿足了一些煉油廠的需要。同時要加強動態管理，從事原油進口的企業既可以進口配額，也需要承擔相應責任義務。

3. 改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和供給服務能力。分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

這一條是社會普遍關心的問題，特別是對於天然氣，對此能源局也在做一些相應的協調工作。目前在油氣管網方面，主要是中石油和中石化在運營，LNG主要是由中海油在運營。為了提高管道運行效率，加強城市監管，促進競爭，去年國家發改委發布了一系列文件，關於天然氣管道運輸定價成本以及管理辦法等等，最近關於配氣管道，城市燃氣也發布了一些文件，對將來發展趨勢，無論是天然氣管網，以及LNG接收設施的第三方准入都是十分重要的。目前國際上LNG項目價格非常便宜，尤其是北美，從長遠來看有大幅升值空間。然而亞太地區價格卻相對較高，因此通過推動LNG接收設施向第三方開放，使現貨價格更多進入國內市場，對天然氣市場開放大有益處。同時只有通過LNG接收設施向第三方開放，才能使民營企業有機會進入天然氣市場，公平參與市場競爭。

4. 深化下游競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力。制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節准入和淘汰機制。提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落後產能。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。

國家未來可能出台一系列政策，包括成品油質量，保證安全運行和環境達標的情況下，對於產品質量，能耗通過制定一些標準，對於產品不達標企業進行整頓以及技術改革。針對大氣污染治理，對油品進行升級改造，通過制定一些標準來淘汰落後產能，提高國內加工水平，推進保護先進產能。而對於整個天然氣產業鏈來說，只有降低全產業鏈的成本，才能有利於天然氣市場的開放。國家發改委出台一系列規定措施就是為了要降低全產業鏈的成本，也看出發改委對此非常重視，甚至比機關工作人員更重視，因為政策取向會在一定程度上決定他們下一步的投資計劃。而民營企業對這項政策關注度也非常高，有利於提高能源利用效率，節能減排。這項措施唯一的目的就是降低氣價，提高天然氣企業競爭性，同時也有利於提高人民生活水準。

5. 改革油氣產品定價機制，有效釋放競爭性環節的市場活力。完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規加快油氣交易平台建設，鼓勵符合資質的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。加強管道運輸成本和價格管理，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格。

十三五期間，是推進天然氣市場化的一個較好的機遇。因為國家整體天然氣供應寬鬆，國際上氣價也在低位徘徊。通過建設交易所，發掘國內真正的市場，也有利於進口天然氣時的對外談判。

6. 深化國有油氣企業改革，充分釋放骨幹油氣企業活力。完善國有油氣企業法人治理結構，鼓勵具備條件的油氣企業發展多元化和多種形式的混合所有制。推進國有油氣企業重組整合，支持工程技術、製造和裝備等企業進行專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。

坦率講，國有企業承擔了很多本應社會承擔的責任，比如醫院、學校等等。因此這項政策有利於推動國有企業瘦身健體，來解決歷史遺留問題，比如中石油也在進行內部重組。對於企業來說，如果沒有適度競爭，就會像小孩吃的肥胖，身體不健康，容易產生疾病類似。只有通過競爭，才能加強管理，有利於修正內部問題，進行技術創新，降低生產成本，提高生產效率，促進可持續發展。

7. 完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力。建立完善政府儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營儲備有機結合，互為補充的儲備體系。完善儲備設施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營。建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。明確政府、供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶的儲備調峰責任和義務，供氣企業和管道企業承擔季節調峰責任和應急責任，地方政府負責協調落實日調峰責任主體，鼓勵供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶在天然氣購銷合同中協商約定日調峰供氣責任。

國家石油建設儲備需要加強，地方政府對此熱情不高，原因有二：一是建設國家石油儲備與耕地是掛鉤的。一旦建設石油儲備，土地就無法賣出好價錢。第二，地方沒有稅收，在這方面國家確實有一些需要改進的地方，需要向其他國家借鑒經驗。比如韓國政府每年劃撥儲備金之後，第二年地方不但要上交等值等量的油，還需要進一步增量值。通過完善國家石油儲備體制，不但能降低國家儲備成本，還能增加稅收，還能為企業創造大量收入，同時激發企業和地方政府的工作積極性。未來國家對此應制定政策來明確責任制度，建立己方責任，同時鼓勵企業儲備建設。天然氣方面也是如此，雖然天然氣總體供應比較寬鬆，但是到了冬天溫差大，供應就很容易緊張。所以對於天然氣方面國家也應制定政策來明確責任制度，建立己方責任，比如供給企業，上游企業，日調峰，季調峰等等，可通過簽訂合同來商定各處責任與義務，同時鼓勵企業進入天然氣市場。

8. 建立健全油氣安全環保體系，提升全產業鏈安全清潔運營能力。

環保安全問題是企業永恆的主題。國家在未來應該繼續完善相關法律法規，加強油氣開發利用全過程安全監管，建立健全全產業鏈生產責任體系，為我們今後的油氣改革指明方向和目標。要落實這些措施還需要中央各個部門進行細化，制定更細緻的文件。