最高法：尊重司法規律性 祛除司法行政化

我們只有在尊重司法規律性的基礎上，尋找實現司法分權結構之道，放鬆行政化的人員管控，才能有望祛除司法高度行政化的弊端，完成法官的精英化轉變，為法官依法公正獨立行使司法職權創造條件。

司法體制改革，目的是激發司法機關的活力，滿足社會對於司法公正的期待，革除司法體制上存在的弊端，回到司法規律的軌道上來。

司法機關及其人員突出司法屬性

近些年來，司法體制深受詬病的是行政化。審判機關上下級之間實質關係的行政化泯去了它所應有的個性特徵，在失去了司法機構特徵的組織結構內，除了稱謂不同外，法官與行政機關的行政人員的差別頗為有限。深究其原因，本來在制度設計上就沒有刻意根據他們應有的差別而加以區別，古代行政官與司法官界限不清的問題到現在仍然存在：審判機關建立起嚴格的法官統屬結構，法官、檢察官與行政機關的官員一樣，被配置在層級結構中，這種結構必然導致官僚制的生成。同樣，官僚制的諸多弊端，如形式主義、權威主義等，在司法機關及其人員的活動中都普遍地存在著。

司法改革的目標之一是「去行政化」。不過，行政化背後是對司法人員管控的需求。管控的需求不放鬆，去行政化很難實現，這是因為行政化是實現上對下管控的具有實效性的辦法，比它更具有實效性的，非軍事體制莫屬。

司法體制改革，需要放鬆行政化的人員管控。司法行政化是等級制促成的，等級制是一種行政體制，司法本來具有反等級化的特徵。英國司法體制中有一個頗具深意的設計：法官從一個級別升到另外一個級別的機會幾乎等於零，這一制度安排就是為了防止法官的司法獨立人格被敗壞，從而避免決定法官仕途前程的人獲得操控司法的機會。但是，在高度行政化的司法體制中，發揮管控法官作用的正是等級制。法官法制定的時候，曾經圍繞要不要設定法官等級有過爭議，有識之士認為法官不能像軍隊、警察機構那樣分等級。但是，也有人主張分等級能夠為法官提供激勵機制，大有益處，最後立法機關採用了法官等級制度。筆者認為，若根據法官年資以及司法工作業績上的評鑒結果自然升等，尚不構成對司法官獨立人格的戕害，對於法官氣節的養成尚無大礙。但是，如果將法官等級製作為鉗製法官的手段，就必然催化司法官僚制的形成。

由於法官生存在非分權體制中，司法活動成為非個體活動，遵循著集體操作的活動模式進行運作，處處體現長官意志，因此不重視選任高素質的法律人才從事法官工作，司法庸碌化的現象就形成了。另外，高度行政化的司法體制不能提供促使法官提高素質的動力，決定司法官仕途前程的是領導的賞識而不必定是司法能力，這是司法精英化難以形成的體制原因。另外，當前法官的選任制度和晉陞制度，難以將低素質的人員拒之於法律殿堂之外，也難以使「只唯法而不唯上」的法官脫穎而出，造成法官提高素質的內在動力缺乏，妨害了司法質量的提升。

司法體制內的分權結構

司法體制可以分為集權體制和分權體制，前者重在司法統制，將權力向上集中；後者重在將權力下放，使個體而不是集體的司法官成為權力行使的主體。現代司法的特點是分權制度，法官是以個體判斷為存在方式。

當代世界各國，無論法院內部組織存在何等差異，一般都實行分權體制。從單一法院來看，具體承審各個案件的法庭進行審理活動並依法獨立作出裁決。從各個法庭看，法官是最基本的獨立單元，獨任庭自不必論，即使是合議庭，作為組成成員的各個法官也是依法獨立作出判斷，最後根據一定的規則（少數服從多數）作出一個有效裁決。實行分權體制的國家，都認同這一原則，例如前蘇聯憲法確立了「審判員獨立」原則，承認「每個審判員在實行審判時都是獨立的。刑事判決或民事判決都由多數票通過，同時任何人不得棄權。審判長（首席審判員）最後投票。如果某一個審判員處於少數地位，那麼法律賦予他書面闡述自己的特別意見的權利」。這就是說，司法權隨著案件的分發而分散在每一個法庭甚至每一個法官手裡。非承審此案的其他任何審判組織和任何法官（包括級別較高的法官）都沒有權力對此案的審理和裁決發出指令或者進行其他形式的干預，憲法和法律保障法庭和法官不受任何形式的干預。

法官負有對公民的生命、自由、權利、義務和財產作出最後判決的責任，法官能否抵制其他國家機關、社會團體和個人對司法活動的干涉，是公民自由權利能否實現切實保障的關鍵環節。馬克思曾經講過這個道理。沒有體制保障是無法實現這一目標的。

司法體制中的分權結構意味著避免司法體制變成行政化體制，這種體制只會扼殺法官堅持法律原則的勇氣，敗壞其司法上的獨立人格，使法官沾染強烈的官僚習氣。眾所周知，官僚主義的本質特徵是只層層對上級負責，不對人民負責。司法活動如果陷入官僚主義的泥沼，就難以實現民眾期待的公正。司法中的官僚主義與司法統制體制密不可分，例如日本最高法院事務總局掌管所有法官的考核權，對法官利害相關的考核集中表現在考核調查書上，這種制度造成法官在司法中心懷畏葸，甚至對上唯唯諾諾，形成日本司法的官僚習氣。

科學分權：放權到位+嚴格監督

在，也存在司法體制建構不合理的問題，這一問題引發了一系列弊端。事實證明，司法體制的不合理設計會極大地損害司法權的良性運作。如刑事訴訟法在1996年修改的時候就確認合議庭有權獨立作出判決，但由於司法機關高度行政化，合議庭難以切實行使法律賦予的獨立作出判決的權力，只有為數不多的法院意識到將權力下放給合議庭的價值並加以落實。又如當庭宣判本來是刑事訴訟法規定的第一順位的宣判方式，但長期以來，這種宣判方式幾乎棄置不用。大多數案件審理后要層層把關，不經庭長首肯、院長審定就不能宣判，造成司法效率低下；由於人事管理方面存在弊端，需要的人進不來，不需要的人又送不走，致使法官整體業務素質不高；在案件審理后，一些法官自知對案件吃不透、拿不準，而不敢當庭宣判，因此不願意接受審判權力的下放；司法體制沒有將法官的權利與責任結合在一起，使法官可以通過向庭長、院長彙報和將案件交付審判委員會討論決定而分散甚至推卸責任，所以許多法官熱衷於定期宣判，等等。所以，要使司法機關和法官嚴格遵行法律，需要對司法體製做出相應的改革，如今司法體制改革中提出的「讓審理者裁判，由裁判者負責」是一條正確的改革之路，但是要實現它，沒有司法權的下放，不擺脫司法官僚制的陰霾，一切都是空談。

要解決上述問題，需要重新認識司法體制的一般規律，科學地認識放權到位與嚴格監督的關係。在尊重司法規律性的基礎上，尋找實現司法分權結構之道，放鬆行政化的人員管控，才能有望祛除司法高度行政化的弊端，完成法官的精英化轉變，為法官依法公正獨立行使司法職權創造條件。