行政公益訴訟與人民檢察院的轉型

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轉載自法學學術前沿微信公眾號。作者：程雪陽，為蘇州大學王健法學院副教授，院長助理。本文首發於《南方周末》2017年6月29日。

編者按：筆者認為，作者可以再增加一點，在監察體制改革和檢察機關自偵權剝離的背景下，檢察機關缺失剛性保障手段，應當在行政公益訴訟中加強檢察機關與監察委員會的協調配合，即：檢察機關向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院在依法向人民法院提起訴訟的同時，將行政機關違法違規或怠於履行職責的材料等，通過上級檢察機關移交上級檢察機關同級監察委員會。省級檢察機關對本地區內行政公益訴訟中發生的違法違規或怠於履行職責的問題定期進行匯總整理，並通報同級監察委員會。

行政公益訴訟與人民檢察院的轉型

導讀 事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不願訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權理論的題中之義，而且也是當前社會發展的迫切要求。

即將進行的監察委員會改革，對於檢察機關的發展來說，既是挑戰，也是機遇。在這個歷史轉折點，人民檢察院下一步如何定位和發展，確實需要認真思考。

公訴權是檢察權的核心

我認為，對於這個問題的思考，要回到現行的憲法秩序中來，而不應急於修改憲法。根據現行憲法第129條關於「中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關」的規定，以及第131條關於「人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」的規定，人民檢察院的機關性質是法律監督機關，但這一機關授予給該機關的權力卻並非是抽象或寬泛的「法律監督權」，而是「檢察權」。

什麼是「檢察權」呢？學術界有許多不同的見解，但幾乎所有的見解都同意，公訴權應當是檢察權的核心，檢察院的功能就在於，通過公訴權的行使來代表和維護國家、社會和公共利益。從這個角度來看，人民檢察院即便是對其他單位進行法律監督，也主要應當通過公訴權的方式來行使，而不宜在訴訟之外再行使其他的法律監督權。

多年以來，檢察機關一直在以「國家、社會和公共利益代言人和維護者」的身份，積極行使公訴權，但該項權力的行使被嚴格限制在刑事訴訟領域。不過，這樣的實踐結果並不表明，人民檢察院的「公訴權」只能在刑事公訴領域行使。事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不願訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權理論的題中之義，而且也是當前社會發展的迫切要求。

比如，自2015年起，環保組織對某市的小麥重金屬超標問題進行了持續跟蹤觀察。2017年6月麥熟時，環保組織發現，之前所舉報的重金屬污染地塊不但仍舊種植著小麥，而且已經成熟的小麥依然存在重金屬鎘超標的問題，但本地政府對此並沒有採取相關監管和處理措施。

很顯然，對於這種政府行政不作為的案件，就可以由人民檢察院通過提出行政公益訴訟的方式來進行法律監督。實際上，這也正是十八屆四中全會提出「檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」的原因。而全國人大常委會也已經於2015年7月1日授權最高人民檢察院在北京、內蒙古等十三個省級單位，就生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等問題開展提起公益訴訟試點的工作。由此觀之，開展公益訴訟（特別是行政公益訴訟），不但會成為檢察業務新的增長點，而且還可能會成為人民檢察院轉型的關鍵。

保障公訴權的四項改革建議

當然，任何公權力的規範運行都離不開必要的制度保障。就行政公益訴訟而言，我認為，應當結合這種訴訟的特殊性，對現行的行政訴訟制度進行系統的完善。篇幅所限，這裡主要討論其中的幾個重點問題。

首先，要建立和完善行政公益訴訟的訴前程序。比如，檢察院在提出行政公益訴訟之前，應當首先向相關行政主體送達檢察建議，並可以通過約談的方式就檢察建議的內容進行溝通和說明。如果相關行政主體在一定的期限內（比如1-2個月內）對檢察建議置之不理或者依然沒有履行法定職責，檢察院才可以依法提起行政公益訴訟。請注意，這種訴前程序並沒有脫離檢察權的公訴職能。因為公訴權是一個權力束，並不僅僅是指開庭進行公訴這樣簡單。在實踐過程中，為了確保檢察機關公訴權的順利行使，而為其配置一些必要的輔助性權力（比如必要的調查權和檢察建議權），也是理所應當的。

其次，現行行政訴訟法第2條第1款規定，「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟」。這一規定顯然無法容納人民檢察院所提起的行政公益訴訟，因為檢察院是為了「維護國家、社會和公共利益」而非自身的利益進行訴訟的。

由此觀之，行政訴訟法需要在全國人大常委會授權的公益訴訟試點工作結束之後進行修改。具體來說，應當在該法第2條中增加一款，並作出如下規定「人民檢察院認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為，侵犯國家、社會或公共利益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟」。

再次，行政公益訴訟應當嚴格堅持以審判為中心，在審判權的主導下開展具體的訴訟工作。在具體的訴訟過程中，人民檢察院如果認為法院對案件的事實認定或法律適用有誤，可以通過審級制度向上級法院提出上訴，如果認為具體的法官存在貪污受賄、枉法裁判或審判權濫用的情況，則應當在庭審結束後向專門且統一的司法官紀律懲戒委員會提出，然後由後者進行調查和處理。目前人民檢察院對法院所行使的民事訴訟和行政訴訟監督權，未來不宜再繼續行使。

最後，在證據規則上，行政公益訴訟依然應當適用舉證責任倒置的標準。其原因一方面在於，人民檢察院並非是行政行為的對象人，因此在實踐過程中，其獲得相關行政信息的機會、方式和能力不但沒有一般的行政相對人更為方便或優越，反而可能比具體的行政相對人還要更差一些。另一方面，相關行政主體是否履行法律所賦予的職責，其自身最為清楚。所以，當相關行政主體被訴至法院時，無論是行政公益訴訟，還是普通的行政訴訟，行政機關都應該已經掌握了充分的證據來證明其行政行為的合法性，否則就要面臨敗訴的風險。

注 ：2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了關於修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定。

該決定對《行政訴訟法》如下修改：第二十五條增加一款，作為第四款：「人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。」本決定自2017年7月1日起施行。

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