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應對老齡化中國如何抉擇

2021/12/25

應對老齡化如何抉擇

人口老齡化是21世紀的一個全球性難題。不同發展水平的地區和國家都面臨人口老化的挑戰，只不過發展家的老齡化步伐更快。不管是身處工業化還是發展家，各個地方的人逐漸變老之後，他們的健康風險、需求和疾病負擔也開始趨同。這是國際決策和全球治理的一個基本前提。為了落實各種國際發展目標，政府在境內外做了很多政治承諾，也在健康政策與實踐干預方面加快了與國際接軌的步伐。

推行社會性別主流化

社會性別主流化與老齡化問題的主流化是相互關聯的。為了迎接愈來愈嚴峻的人口老齡化的挑戰，當前比任何時候都更迫切地需要具有性別敏感性的頂層設計，並據此提供製定創新性的政策和公共服務。鑒於養老負擔日益沉重、「未富先老」困擾、社會保障體系不健全、醫療等公共服務缺乏、根深蒂固的性別偏見等因素疊加的挑戰，惟有順應國際潮流修改和完善現行的制度與政策，重新配置醫療衛生和社會資源，才能及時有效地回應和滿足老年人口，尤其是老年婦女不斷增長的「剛需」。所以，在所有與老年人和人口老齡化相關的立法、政策和方案中，都需要落實社會性別主流化，考慮到老年婦女和男子的特殊經驗、問題和訴求，從而保證老年男性和婦女可平等地受益，並消除各種社會不平等。特別重要的是，需要用生命周期探究賦權婦女和女孩，以消除婦女在整個生命周期中的劣勢積累。

加強跨部門和跨機構的協調與合作

老齡化不僅是老年人自己的問題。不論是老年政策，還是青年或者是介於這兩者之間的政策都必須考慮到老齡化問題。老齡化不僅是老年婦女自己的問題，社會性別化的老齡化問題是一個交叉性的發展問題，涉及若干政策領域，如就業、教育、醫療保健、長期護理、養老保障、勞動力市場、住房、交通、文化、體育及性別平等的多個領域。在一個日益老齡化的世界里，社會性別問題和老年婦女面臨的困境並不是孤立存在的，它們同消除貧困、提高女童和婦女地位、促進健康和改善環境等各種發展挑戰都密不可分。亟需同其他各種發展議程聯繫起來通盤考慮人口老齡化中的社會性別問題和老年婦女面臨的困境。它也需要各種利益相關者，包括公共與私人部門、公民社會組織、慈善組織及社會企業等攜手努力。

增強婦女尤其是其中弱勢人群的經濟保障

老年人儘管分享了經濟增長的益處，但與其他人群相比，老人的貧困率依然較高。過去幾十年，在扶貧脫困方面取得了斐然成就，但收入和財富的分佈嚴重失衡。最近幾年，國家才通過新型農村社會養老保險、最低生活保障和新農合等舉措加以糾正。這無疑給農村老年人尤其是婦女帶來了福音。然而，這些保障的覆蓋面較窄，尤其是農村地區。要繼續在城鄉鞏固和擴大針對老人尤其是龐大的農村老年婦女的社會保護和醫療保險。確保對老年人尤其是老年婦女的社會保護落實到位。除了關注個人層面社會性別歧視的累積性影響，更需要重視收入和資源佔有的不平等及造成性別權力失衡的制度性和結構性因素。要繼續完善社會保障機制，為所有有困難的老人提供社會養老服務、最低生活保障和醫療保障。由於老年婦女往往比老年男子更缺乏自立能力，所以婦女特別是農村婦女會從這類方案中獲益更多。就一些根深蒂固的問題，專門採取一些補救措施和傾斜性政策是很必要的。

鼓勵婦女進入勞動力市場或繼續留在工作崗位

經合組織2006年出版的《活得更久，工作更久》研究報告提出，在人口迅速老齡化的時代里，阻礙老年人工作的就業與社會政策、實踐和態度，不僅拒絕老年工作者就何時和如何退休做出選擇，而且對於產業、經濟和整個社會都會造成很高的代價。為此，它提出了一項涉及三個領域的改革議程：（1）鼓勵繼續工作；（2）消除僱主方面的就業障礙；（3）提高老年工作者的就業能力。為應對快速老齡化和由此引起的養老金不斷上升的支付壓力，一些發達國家已按國際政策的要求主動修正了有關退休的政策和立法，提高了法定的退休和領取養老金的年齡，尤其是婦女的年齡。有的發達國家將婦女和男性的退休年齡統一延長到了65歲，甚至是67歲。雖然一些國家婦女退出勞動力市場的時間仍早於男性，但無論是男性還是女性，勞動者退出勞動力市場的時間已明顯晚於勞動者尤其是城鎮本地人口退出勞動力市場的時間。

的退休年齡制度與老齡化的現實和時代潮流顯然已嚴重脫節。伴隨人口老齡化的快速推進，勞動力供給的萎縮也在所難免。但是的退休政策是20世紀50年制定的，男性退休年齡一般統一為60歲，女性白領和藍領分別為55歲和50歲。而人的平均預期壽命在不斷延長。2010年的人口普查數據顯示，平均預期壽命已達到74.83歲，其中，男性為72.38歲，女性為77.37歲（國家統計局，2014年10月）。婦女比男性差不多長了約5歲。到2015年，人均預期壽命已達到了76.34歲（國家統計局，2016年）。這意味著多數婦女可以領取20-30年的養老金，有的可能比其工作的時間還要長。

在人口老齡化的挑戰愈來愈嚴峻的情勢下，我們理應借鑒國際上的經驗，順應歷史潮流，取消過早退休的強制性硬性規定，並逐漸將婦女和男性的退休年齡都提高到60歲，甚至是65歲。鑒於女性平均壽命較長，婦女的退休年齡也理應與男性一致。「漸進式延遲退休」的提法已浮出水面，但至今仍未落實。早在2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》就已提出要研究制定漸進式延遲退休年齡政策。2016年通過的「十三五規劃」綱要重申：「綜合應對勞動年齡人口下降，實施漸進式延遲退休年齡政策，加強老年人力資源開發，增強大齡勞動力就業能力。」

要發揮老人在「銀髮經濟」中的作用，急需制定法律消除對老年人的年齡歧視和偏見，尤其是僱主對老年人繼續工作的偏見。要通過增加靈活就業、終身學習和再培訓的機會，消除就業障礙，幫助老年一代融入勞動力市場。提升女性的勞動參與率，增加婦女的經濟機會，這不僅有益於其經濟賦權和福祉的改善，也有助於養老保險制度的可持續發展。若不及時糾正以往的偏差，問題可能會變得更加嚴峻。

承認、減輕和重新分配主要由婦女和女童承擔的無薪勞動

婦女承擔了家庭再生產勞動、無酬勞動、照料工作的主要角色，整個一生中她們都不得不將生產和再生產勞動結合起來。有的婦女終其一生都在無償為孩子、父母、配偶等照料生活。婦女常常在沒有任何公共和社會支持的情況下應對料理家務和照顧家庭諸多責任。這些活動會限制婦女的就業機會、流動、教育成就及技能發展等。

鑒於照料老人的負擔日趨沉重，為承擔照料責任的婦女提供各種正規和非正規的社會支持是十分必要的。國家應為負責長期照料老人的照料者尤其是被照料者的配偶（主要是老年婦女），提供物質、心理和技能等方面的支持和幫助。特別重要的是，要增強家庭和社區層面的支持性體系，以確保年老體弱的婦女和男性獲得所需的長期照護，以實現積極和健康老齡化。為此，應鼓勵有關社區組織、社會工作者、志願者、低齡老人給她們提供一些實實在在的幫助。鑒於老年婦女的患病現狀，也應鼓勵男性老人積極主動地參與家庭生活照料工作。為看護人員提供支持和培訓也是必不可少的。

提供公平優質的保健與長期照料服務

滿足老年人不斷增長的對預防、治療和長期護理的需求，應成為積極應對人口老齡化的「重中之重」。人口的日益老齡化加速了的流行病學轉變，即從以傳染病為主轉變為以非傳染病為主。伴隨工業化、城鎮化、老齡化進程加快，已經確診的慢性病患者不斷增加，目前已接近3億人，慢性病導致的死亡已佔到總死亡的85%，導致的疾病負擔佔總疾病負擔的70%。到2012年，居民慢性病死亡率為533/10萬，佔總死亡人數的86.6%。其中，心腦血管病、癌症和慢性呼吸系統疾病為前三位的死因，僅這三者就佔總死亡79.4%的份額。像阿爾茨海默等疾患的發病率和患病率也呈上升趨勢。更不容忽視的是，很多疾病還呈愈來愈年輕化的趨勢。

人口老齡化帶來更多富有挑戰性的公共衛生問題。由於老年人群體日趨龐大，慢性病患者的基數隨之不斷擴大，老年人的健康風險增大，患病情況增多，有的老人同時患有多種慢性病，疾病負擔十分沉重。所以，需要醫療養老等公共服務的性質和範圍與之相配套，也需要物質贍養、生活照料和精神慰藉上的更多投入。這勢必會加重業已超負荷的公共衛生系統的負擔。

統籌醫療衛生與養老服務資源，促進醫療衛生與養老服務結合就變得十分緊迫和必要。但迄今為止，保健服務的供給依然是按急性病設置的，而且很少關注生殖期之外婦女的健康需求，包括非傳染性疾病的預防和治療服務等。為了有效地回應老年婦女和男性的健康權利和需求，相關的醫療設施、產品和服務需要做出適老化的調整。如前所述，老年婦女面臨的健康問題主要是慢性傳染性疾病。隨著人口迅速老齡化和非傳染性疾病快速蔓延，應改變以醫院為中心的衛生服務方式，轉而實行由初級衛生保健提供者主導的各層次醫療衛生服務機構綜合協調的服務模式。許多疾病是不可逆轉的，但也不威脅生命，而是更多地需要家庭照護而非住院。應當為罹患慢性病的婦女提供非醫療的居家援助服務以替代機構化的服務。多數疾病通過健康行為和支持這些行為的環境是可以預防或延緩的。即便是功能受損者或高齡老人，假如輔以輔助裝置，如拐杖、輪椅或助動車，並居住在交通便捷的地方，他們仍可外出活動，去商場購物，參加社交活動。這些措施有助於保持老年人的獨立性並使其成為活躍的社會成員。

衛生等公共政策必須重新定位，以迎接老齡化的挑戰。世界衛生組織2015年發布的《關於老齡化與健康的全球報告》基於「健康老齡化」定義，提出了一個公共衛生行動框架。該報告特彆強調為了回應人口老齡化的挑戰，衛生系統需要從以疾病為基礎的治療模式轉向以老年人為中心的綜合關懷模式。這意味著亟待建立開展長期照護的綜合系統。近年來，儘管在擴大醫保覆蓋面上取得重大進展，然而，基本公共服務供給仍嚴重不足，社會安全網也很不完善。例如，農村醫療保險僅僅報銷因住院而產生的災難性衛生支出，諸如初級保健和預防服務卻不在報銷之列。這無法滿足為慢性病患者提供連續性照護服務的需求。為迎接社會性別化的人口老齡化的嚴峻挑戰，迫切需要為全民建立一個可負擔的適合不同年齡和性別的衛生保健服務系統，特別是一套面向老年人的綜合性的照護服務。

改變對老齡化和老年婦女的負面社會建構和社會偏見

社會規範對不同年齡的男女性提出不同的期望和要求，老年女性的形象以及人們對老年婦女的態度大多是負面的。社會觀念也貶低老年人尤其是老年婦女對家庭和社會的貢獻。所以，根深蒂固的態度和觀念的深刻轉變是必要的。作為家庭成員、勞動力市場的積极參与者和志願者等，許多老年婦女和男性仍對社會做出了重大貢獻。承認婦女的潛力，摒棄她們是問題、負擔以及脆弱的觀念，是將婦女融入發展的一個關鍵性因素。老年婦女不應被看作是社會福利的被動受益者，而是各種權利的擁有者和能對社會做出貢獻的成員。

關注所有年齡段婦女的發展與福祉

為了實現一個人人共享的社會，要確保所有人，不論年輕人還是老年人，也不論是男性還是女性，都享有平等機會對社會發展做出自己的貢獻，從而也受惠於社會發展。《馬德里行動計劃》就呼籲要改變人們的態度、政策和方法，以確保老年人不僅被看作是福利的受益者，而是社會發展過程中積極的參與者，他們的權利必須得到尊重。

老年人參與社會有多種含義，包括積极參与涉及其切身福祉的政策的制定和執行，也包含同年輕一代分享知識和技能，組織社團等。為了使老年婦女特別是弱勢人群能為自己編織更美好的生活，應大力清除老年婦女參與社會的「絆腳石」。這是保障其權利的關鍵，也是其獲得賦權的一個重要手段。

加強分性別和年齡的相關資料和數據的收集、分析和整理

按年齡和性別分列的數據可為制定和實施政策與方案提供支撐。為了在所有發展政策和方案中反映老年婦女和男性的需要、觀點和經驗，必須致力於按年齡和性別收集、分析和傳播相關數據。在一個不斷老化的社會裡，關於老齡化的討論居然幾乎不見婦女或社會性別議題。老年婦女的不可見性會導致統計和公共政策的缺失，反之亦然。

關注婦女在整個生命歷程中的弱勢地位

和國際的經驗都表明，針對老年人的發展政策必須關注性別歧視與年齡歧視及其他各種權力關係的交互作用。對於老齡化的回應必須是具有社會性別敏感性的，而且應具有生命歷程的觀點。老年人口本身在加速老化，這個人群中增長最快的群體是80歲及以上的高齡老人，而高齡老人中以女性居多。老年人的多樣性還隨年齡而增加，80歲的人顯然比60歲的更複雜且多樣。老年人跨越40年甚至更長時間，其價值觀、習俗和信念也各不相同，其多樣化可想而知。要區別對待不同年齡段的老年婦女。儘管老年人群具有某些共性，她們卻是一個異質性群體。老年人的多元性還源自於性別不平等與其他社會不平等交織互動。在一個不斷老化的社會裡，老年婦女尤其是其中的脆弱群體，其中，包括單身、無子女、貧困、患病、殘疾、寡居及高齡者等，應成為公共政策和政策行動優先關注的目標。這些人群在獲取保健、教育、就業和其他社會服務上面臨更多性別和年齡歧視，但公共政策包括同老年人直接相關的政策決策及其執行過程卻很少傾聽她們的心聲。針對老年婦女中的「短板」，如農村、喪偶寡居、高齡、受虐、患病或殘疾的女性老人的特殊訴求和問題，需量身定製設計特殊的干預方案以便有針對性地給其賦權。

綜上所述，近兩年，儘管應對老齡化的相關政策、戰略和方案密集出台，而且人口老齡化與老年問題的女性化趨勢日漸明顯，但老齡政策總體來說還是性別中立的，很少有社會性別視角和性別敏感性。在滿足老年婦女的權利和需求方面行動也比較緩慢。這與政府承諾的將社會性別視角納入決策主流仍存在較大差距。假如人口中增長最快且最弱勢的老年婦女和男性仍被排除在發展進程之外，那麼，國家的各項發展目標勢必無法實現。從給老年婦女賦權和保障其人權的角度看，不論是推動社會性別主流化，還是老齡化的主流化，我們仍需付出巨大努力。

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