調整資源配置結構 完善科技評價制度

科技評價問題是科技界長期關注的熱點問題，也是科技體制改革的難點和重點之一。早在2003年5月，科技部、教育部、科學院、工程院、國家自然科學基金委員會等五部門就聯合發文《關於改進科學技術評價工作的決定》，對完善科技評價進行了系統部署。2012年，中共中央、國務院發布《關於深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，明確提出深化科技評價和獎勵制度改革的要求。習近平總書記在2013年視察中科院時，強調「要堅決掃除影響科技創新能力提高的體制障礙，有力打通科技和經濟轉移轉化的通道，優化科技政策供給，完善科技評價體系」。2014年，國務院發布《關於改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，強調「基礎前沿科研項目突出創新導向，公益性科研項目聚焦重大需求，市場導向類項目突出企業主體，重大項目突出國家目標導向」。但是時至今日，備受熱議的科技評價焦點問題在實踐中並沒有實質性的改變。

許多人認識到科技評價導向不合理，科技評價以論文、專利數量和科研項目數量為標準，是同行評議不到位、政府干預太多所致。但是在針對多種原因採取了種種改進措施之後，科技評價實踐中的問題還是沒有明顯的改觀。論文導向越來越強化，作為一個非英語國家，的國際論文數量已經連續多年位居世界第二。簡單地改進科技評價的導向、流程、環節，很難消除科技發展中出現的結構失衡問題。

我們不妨從科技評價的歷史中尋找一些啟示。在人類歷史的大部分時期，政府沒有專門的科技政策，也沒有大規模的科技投入，也就不需要進行政府主導的科技評價。科技政策的出現主要是在二戰之後從美國開始興起。在此之前，科學研究的資金主要來自於科學家自己或者其他私人捐助，科學家的評價問題主要由科學共同體進行，評價結果會影響到科學家的學術聲譽，但不直接與科學家的經費或者職務等利益掛鉤。科學家們為了獲得學術聲譽，主要看重自己的研究結果是否真正具有突破性貢獻和學術影響力，而不太關心科研經費的多少，也不太關心論文數量和刊物的影響因子。技術開發方面的研究則完全由企業或者個人投入，其評價主要靠市場進行，政府無需干預。

在1945年萬尼瓦爾·布希向美國總統杜魯門提交《科學——永無止境的前沿》報告之後，美國逐步加強政府科技投入，逐步有了科技政策和政府科技評價，其他國家也紛紛效仿。隨著政府科技投入的大幅增加，政府有責任向納稅人說明科技投入的績效。政府科技評價不僅關注科技創新的進展，更關注科技創新的效益。因此，科技評價出現的問題，並不只是評價方法或者評價體系的問題，也可能是科技資源投入帶來的問題。科技資源投入導向什麼方面，科技創新活動自然會偏重什麼方面。單靠末端的科技評價改革已經難以扭轉科技資源的錯配。

科技評價的焦點問題是經費導向和論文導向。經費導向的根本原因在於競爭性經費過多，而保障性經費偏少。據財政部教科文司的統計，中央級科研經費中競爭性經費的比例一度達到接近80%的比例。由於保障性經費投入不足，高校和院所自然會把機構的生存壓力轉嫁給科學家。科學家被迫投入大量的時間和精力去競爭科研經費，科技活動的評價指標自然也會向外爭經費傾斜。論文導向也可以從資源配置結構上找到原因。根據美國科技政策學家斯托克斯的研究，基礎研究分為兩種類型：一種是興趣導向、不考慮應用的基礎研究，被稱為玻爾象限；另一種是應用導向的基礎研究，被稱為巴斯德象限。

許多國家設立的自然科學基金主要鼓勵興趣導向的自由探索研究，基本上屬於玻爾象限範疇。玻爾象限由於和應用關聯性不高，其研究成果主要以學術論文的形式體現。僅在2008年—2015年的7年間，國家自然科學基金經費佔財政基礎研究投入比重從24.3%急劇上升到40.4%（從53億元增長到222億元），如果加上各省市投入的自然科學基金、教育部門和科研部門的科學研究基金，對以個人興趣為導向的基礎研究投入比重會顯示更高。玻爾象限經費數量的急劇增長必然導致論文產出數量增加，最終導致論文導向的科技評價被進一步強化。

美國絕大部分財政基礎研究經費投入到了國家衛生研究院（NIH）、國家航天局（NASA）、能源部（DOE）等應用部門，自然科學基金（NSF）經費佔聯邦財政基礎研究投入比重僅維持在12%—16%之間。也就是說，美國聯邦財政基礎研究投入的重點是應用導向的巴斯德象限，相關科學發現和技術突破能夠進一步帶動企業和社會組織等部門的研發投資，源源不斷地形成創新競爭優勢。近年來，美國NSF也在不斷總結和改革，開始逐步摒棄過於重視興趣導向的政策，而在立項和評價中不斷加強應用導向，也就是關注重點由玻爾象限向巴斯德象限遷移。

基礎研究投入佔R&D的比例長期偏低，近年來不斷加大基礎研究投入力度，基礎研究經費的絕對數量和相對數量都在增長。但財政基礎研究投入主要在玻爾象限單邊突進，對巴斯德象限的投入相對薄弱。2015年，在基礎及應用研究活動中，大學和科研機構R&D人員全時當量佔比約79%，R&D經費支出佔比約為81%；在試驗開發活動中，企業R&D人員全時當量佔比約93.5%，R&D經費支出佔比約89%。這種二元科技資源配置結構形成了大學和院所科學研究自循環、企業技術開發自循環，這是導致科技與經濟兩張皮的主要根源。

政府投入長期忽視應用導向的基礎研究，企業投入也不重視基礎研究。在1991年企業研發支出僅佔總研發支出的40%，目前逐年上升至2016年的78%，企業已經成為研發支出的主體；但企業基礎研究強度近年來逐漸降低。2014年，企業基礎研究支出僅占企業研發支出約0.9%，同比俄羅斯為1.7%，韓國為13.9%。企業基礎研究支出僅佔總基礎研究支出1.6% ,同比美國為24.2%，日本為42.7%。

總之，科技評價中出現的種種問題，主要根源在於科技資源配置結構出現了問題。僅僅依靠科技評價方法和程序的修修補補，不可能從根本上解決評價導向的偏差問題。要消除科技評價的導向偏差，政府科技投入必須堅持「三個面向」，以應用基礎研究為突破口，改變過分關注玻爾象限的投入模式，加大對巴斯德象限的投入。要降低競爭性經費比例，加大對戰略科技力量的保障性經費支持，形成知識、技術、產業創新體系相互銜接和配套，產學研用協同創新的新格局。一旦企業基礎研究壯大起來，科技評價將真正回歸多元價值導向，科技資源配置才能更好地為創新型國家建設和創新驅動發展戰略服務。

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