劉守英：中國下一程——需要什麼樣的土地改革

文/劉守英 人民大學經濟學院教授

一個關於土地改革的內部研討會，照樣引來那麼多有識之士的參與，照樣是火星四濺，照樣是一遲疑就說不上話。這種氛圍成為土地問題討論的慣常風景。這說明土地問題仍然是全社會高度關注的熱點，也說明土地問題在當今還沒有解決，於是，土地問題本身就成了問題。

我們有理由對土地改革仍然充滿期待。中共十八屆三中全會已經制定土地制度改革的框架，中央深改組部署的全國33個土改試點縣也進入試點評估、總結和政策、法律提煉階段。近期有關部門修訂的《土地管理法》修正案向全社會公開徵求意見。大家之所以對土地改革如此關注，還因為這一改革的走向和成敗在一定程度上對經濟下一程的影響舉足輕重。

不知是因為巧合還是制度作用使然，1998年全面修訂的土地管理法與的園區工業化與快速城市化高度契合。自那以後，經濟奇迹般增長，工業化、城市化高歌猛進。儘管各種言論對這部法律的褒貶不一，但一個不容質疑的事實是，過去20多年出台的那麼多部法律中，98土管法應該是對國民經濟變革影響最大的法律之一。其中的幾項主要制度安排成為推動經濟高速增長、或曰」奇迹「的主要推手。這幾項制度安排是：農地轉用實行政府徵收、經濟主體從事非農建設必須使用國有土地；國家為了保護耕地，實行基本農田中央政府審批和用途管制，對地方建設用地規模實行規劃管制和年度計劃指標管理；土地轉讓收入及土地相關稅收主要留歸地方。這套制度安排的結果是形成以地謀發展，即在最嚴格耕地保護制度的同時，對有發展機會的區域實行土地的寬供應，保證了經濟高增長；地方政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促進高速工業化，使成為世界製造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了城市發展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。

但是，這套制度架構近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經濟運行的風險加大。主要表現為：經濟增速下行和經濟發展階段轉換以後，繼續靠放土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實是，近幾年隨著經濟增長的階段性轉換放慢，土地的需求下降，地方土地供應的增速也跟著慢下來；以地招商引資的作用減低。具體表現為，全國性的工業用地佔比下降，製造業用地需求下降，東部地區的企業經過上一輪的發展已經告別資本短缺，企業升級後土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區企業進入意願低，發展機會不足，地方政府繼續以地低價招商和提供比東部地區更好的基礎設施，但入駐企業少，園區績效不佳；在實體企業用地需求減少、房地產供地與政府土地收入掛鉤下，房地產用地繼續保持低位，為了保增長，地方政府更大比例土地配置到基礎設施用地，供地結構失衡加大，加劇國民經濟結構的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規模建設資金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風險。由此，筆者認為，土地制度改革，最主要是要對經濟增長階段性轉換後土地功能的變化做反應，對原有制度實施的收益、成本與風險變化做評估，並在此基礎上，對相關制度安排做出負歷史責任的完善與修改。

經濟的下一程會有一些顯著不同於上一程的特徵，對這些特徵的把握將有利於研判土地管理法修改的基本方向。一是經濟發展對土地的依賴減低。下一程的經濟如果不能轉向創新驅動，而是繼續加大土地依賴，的轉型將歸於失敗。隨著經濟增長轉入中高速，以土地寬供應保增長的時代已經結束，土地的發動機功能不再，土地配置效率的提高對經濟增長的質量將發揮更重要的作用，土地供應與配置方式如何因應這一變化，是土地管理法修改迴避不了的第一大問題。二是產業轉型升級使土地低成本支撐的產業競爭力減弱。要素相對價格、比較優勢與制度成本的變化，使不可能繼續依靠土地的低成本保住世界製造工廠地位。一部分區域、城市、產業、企業通過轉型升級提升全球競爭力。一些喪失競爭力的區域、城市、產業、企業將面臨轉型和死亡。建設用地結構的優化與工業用地的重組以及供地方式的改革，土地制度改革也必須應對這一變化。三是必須認真對待城鄉作為一種經濟社會形態的長期存在。從經濟社會形態來看，的現代化須經歷三個階段：鄉土、城鄉、城市，而非從鄉土直接抵達城市。城鄉之成為一個獨立的經濟社會形態和發展時期，是因為它具有一些獨特的特徵：它不同於鄉土和城市的穩定狀態，城市和鄉村因經濟、社會與制度變遷而不斷變化；它將經歷一場由人口遷移的代際差異引發的城鄉結構革命，第二代農民工的離土離農、出村不回村，引致農業功能與形態變化，鄉村產業和業態變化；它將出現城鄉形態的巨變，村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與收啊部分村莊的活化並存；一部分小鎮的成長，成為連接城市與鄉村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創新活力而勝利，城市的生與死並存；技術與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉型，人口遷移、要素相對價格變化將創造大量新的獲利機會，誘發技術變遷，促進農業、製造業與服務業的轉型升級加快，帶來經濟和政治行為主體的互動，促進位度變遷；城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉加快，土地在城鄉之間的配置和資本化加快。

城鄉之轉型成功並進入城市階段，打通城鄉的制度改革是關鍵，土地制度的系統改革是關鍵之關鍵。我們能聚集有識之士的智慧，找到支撐下一程的土地制度改革方略嗎？相信能！