文旅新時代丨全域旅遊治理的路徑探索——以杭州淳安縣為例

文丨葛繼宏（方塘智庫學術委員、鳳凰衛視（大陸）事務特別代表）

「治理」一詞最早起源於17世紀，彼時主要強調公司治理。1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時首次使用了「治理危機」。此後，治理的概念便在國際上普及開來。到今天，治理已經成為多數人的共識，並作為解決社會、經濟和政治問題的制度性前提和戰略，成為發展合作的核心。（翁士洪，2015）

由於旅遊是一種社會多元主體大規模、高頻率參與的社會經濟活動，涉及地域廣、人群多、行業多，隨著旅遊快速發展，將「旅遊治理」的概念引入對旅遊的研究也成為一種必然。

2016年3月4日，國家旅遊局局長李金早在《人民日報》撰寫《全域旅遊的價值和途徑》。這之後，全域旅遊上升為全國範圍內的旅遊發展理念，並成為新時期旅遊治理的核心理念之一。

本文結合全域旅遊、旅遊治理的概念，提出「全域旅遊治理」概念。這裡需說明的是，旅遊治理的核心主體是政府，但也包括市場、社會組織、公民等多方力量，而旅遊管理的主體則只有政府，因而旅遊治理包含但不等同於旅遊管理。而全域旅遊治理，其概念也不同於全域旅遊管理。

千島湖景區

浙江杭州淳安縣千島湖，是國內湖泊型旅遊轉型發展的一個典型案例，在千島湖的旅遊發展過程中，旅遊的範圍不斷超越湖泊的範圍，旅遊所涉及的產業和人群也不斷增加，最後還試圖將整個淳安縣都納入進來，是較早進行全域旅遊治理的案例。本文將以此為例，研究淳安全域旅遊發展的困境和經驗，試圖為全域旅遊背景下的旅遊治理提供行之有效的路徑參考和樣本啟示。

1千島湖旅遊治理的經驗和困境

1960年新安江水電站建成，大壩攔江形成一個面積約580平方千米的水庫湖。湖泊內原來的小山被湖水淹掉成為上千個湖中小島，水庫因而得名「千島湖」。

千島湖為5A級景區，2015年的旅遊收入突破百億元，接待國內外遊客量超過1000萬人次的規模。這種收入和遊客量規模，放在全國任何地方都堪稱耀眼。而在10多年前，淳安縣是杭州西部地區真正意義的貧困地區，以2001年為例，淳安縣的城鎮居民人均可支配收入為7534元，農村居民人均收入更是只有2901元。當年杭州全市的市區居民人均可支配收入11778元，農民人均純收入5242元。

十來年間，淳安縣經濟的大發展，主要動力源是千島湖的旅遊開發。一直以來，千島湖都是淳安旅遊治理的重要核心，千島湖的快速發展為國內湖泊型旅遊目的地的治理提供了重要經驗：

推動從觀光向休閑度假轉型。從2002年開始，千島湖就提出從觀光向休閑度假轉型。包括發展遊船、遊艇產業、酒店業、演藝、民宿等。千島湖景區已有遊船121艘，共12677個座位；普通遊艇166艘，共2064個座位。結合遊客休閑度假需求，千島湖還發展了內湖游輪、遊艇俱樂部、水上運動基地、「水之靈」大型演藝節目、千島湖水上不夜城、鳳凰度假村、天清島度假村等旅遊項目。

從2002年開始，千島湖就提出從觀光向休閑度假轉型

定位中高端，強化優質度假產品的供給。千島湖在過去幾年大力發展優質度假產品，大力布局度假酒店產業，在休閑體驗旅遊層面，已形成一個頗具規模的中高端度假酒店群，提供會議、展覽、溫泉、高級遊艇等項目。在2014年底，淳安縣酒店數量達368家。（夏必琴，2007）尤其是國際知名的精品度假酒店聚集帶來規模效應，促使千島湖休閑度假品牌的成倍放大，也使得千島湖成為高端會議的重要舉辦地，如第六屆亞洲展覽會議協會聯盟年會及論壇、20國集團銀行行長會議等均在千島湖舉辦。

超越湖面，整合湖泊旅遊資源。一般而言，湖泊的旅遊開發，都是由湖岸觀光開始的。除了觀光，千島湖還加入了遊艇、上島、釣魚的觀光項目，將水文章越做越豐富。圍繞湖水利用，千島湖不斷超越湖面範圍，逐步向水岸休閑、水面的遊船、水上運動、水下潛水等多業態發展，以及用150 公里的環湖腳踏車綠道將湖邊的鄉村遊資源都串聯起來，呈現出湖水、湖島、湖濱的立體開發格局。

千島湖重點景觀分佈

伴隨著千島湖旅遊業的發展，其旅遊治理中也出現了諸多問題，而且這些問題都具有全國範圍內的普遍性：

一是生態保護困境。千島湖的一湖秀水是旅遊發展的最重要資源，但隨著流域經濟發展，庫區水環境質量變化趨勢明顯。大量旅遊項目開發需要佔用綠地和砍伐部分樹木，導致植被覆蓋率降低，擴大了水土流失的範圍，進而影響水體生態，千島湖的生態開發風險在增加。國家環保部發布的環境公報顯示，從2005到2012年，千島湖水質呈現從貧營養化到中營養狀態過渡的明顯趨勢。千島湖城市主城區和排嶺半島過去一二十年的度假房產開發，也造成了佔地多、空置率高、濱湖岸線私有化等現象，在一定程度上破壞了城市山水景觀和濱湖界面風貌，且阻斷了綠地開敞空間的連續性。當前，千島湖城市開發建設已瀕臨極限，僅剩珍珠半島、輝照山區塊仍有少量用地空間。（孫加鳳、張勇，2015）開發過程中污染問題同樣值得注意，廢水、廢氣、固體廢棄物及噪音等污染物對千島湖的自身影響也不容小視。（周玲強、陳志華，2002）隨著遊客的增多和遊客在湖上、湖邊的停留活動時間的延長，以及周邊的酒店、民宿、飯店等商業設施、經營活動的增加，千島湖的水質將會受到持續考驗。千島湖的生態環境治理無法一役畢其功，而將是一場持久的戰爭。

千島湖城市用地現狀圖

二是旅遊產業結構問題。旅遊產業鏈中各個企業間是橫向關係，各類旅遊企業在數量、層次、服務質量等方面都應該協調發展。千島湖旅遊產業雖然在總體已初步形成了「食、住、行、游、購、娛」等系統化的產品體系，但結構尚不合理，具體表現在：旅遊產業內部各行業的數量、層次、質量結構不合理，「購、娛」環節薄弱，「食、住」層次搭配不夠合理，「行、游」服務質量參差不齊；旅遊產品類型和種類較多，但很多缺乏文化內涵，優勢不突出等。

三是社會管理問題。旅遊的快速發展造成物價攀升、房價高企、旺季城市交通擁堵、生態環境保護壓力增大等問題，給湖區和城市均帶來了很大壓力。而隨著遊客的不斷增多，淳安縣的外地遊客數量不斷增加，尤其是在節假日期間，這種流動人口數量動輒十幾萬人，對原有的公共服務、原有居民正常生活都會帶來巨大的衝擊。尤其是隨著千島湖高鐵的開通，淳安縣人口的流動性壓力只會更大，這就要求淳安縣大力提升社會治理水平。

四是行業治理問題。千島湖的主要遊客集散點主要是縣城千島湖鎮，這個鎮集中了最便利的交通和多樣選擇的住宿等服務，隨著自駕游乃至房車游的興起等，縣城對於這些自駕遊客的服務輻射力有不逮，相應的旅遊服務的提供難度逐步提升。2015年4月，在國家旅遊局旅遊市場專項整治中，千島湖景區被警告。千島湖的旅遊管理體制還有待於進一步完善。當地旅遊主管部門兼具有各個行業之間的協調，如遊船公司與各景點企業之間，旅行社與各景點企業之間的協調，這類事務應交給行業協會承擔的職能，但目前旅遊行業的社會組織在千島湖旅遊發展過程中的價值並沒有充分體現。這有待於政府對社會組織的持續培育和扶持，充分發揮社會組織在旅遊治理創新中的建設性作用。

2淳安縣的全域旅遊治理的邏輯

千島湖旅遊的成功在於將遊客的數量增加了，而且延長了遊客在千島湖的停留時間和人均消費水平。但也因此伴生了一系列的旅遊治理難題：遊客多了，就會產生環境問題和社會管理問題，遊客停留的時間越長，這些問題的壓力也就越大。

針對千島湖存在的一系列發展問題，淳安縣過去幾年裡通過各種手段和形式加以治理，其中最核心的路徑是全域旅遊。千島湖的問題，需要超越千島湖才能解決，而淳安縣的旅遊發展，更必須超越千島湖在全縣域範圍內展開。具體而言，淳安的全域旅遊治理的邏輯主要包括如下幾個層面：

首先，生態治理上，以法律法規確立底線。

針對千島湖的生態環境危機，尤其是湖泊水質危機，淳安縣採取了一系列措施。從2013年6月上旬起，淳安縣啟動實施千島湖沿湖鄉鎮交接斷面水質考核，對基層政府實行千島湖水環境保護一票否決。杭州市環保局、淳安縣環保局聯合建成了國內首個實時、在線、自動監測的污染物通量監測系統。2013年《淳安縣人民政府辦公室關於規範環湖庫灣水面使用管理的意見》，對環湖庫灣的管理權屬、租賃管理、養殖規範、佔用監管、徵收管理、水質監管等方面進行細緻的規定。2015年，淳安開展了對千島湖湖區現有采砂船、貨運船的全面整治。

第二，在旅遊資源治理上，推動「全縣景區化」。

千島湖有長達2000多公里的漫長湖岸線，湖濱除了酒店以外，還有村民自己的建築。而且千島湖的主要景點分佈整體是分散開來的。千島湖的旅遊開發雖然是以湖為核心，但旅遊所涉及的地域和產業其實延伸到了湖岸線之外很遠的地方，那麼旅遊的治理，也要跟到遠超過湖岸線的地方去。（郭魯芳、何玲，2007） 淳安縣對此的應對邏輯，以千島湖為核心，逐步整合全縣的旅遊資源，實現「全縣景區化」，遊客從進入淳安境內的那一刻開始，就已經進入了一個景區了。

遠離千島湖景區的芹川村也已成為旅遊景點

淳安致力於構建「一城一湖一圈兩極多點」的旅遊格局，鞏固提升千島湖景區核心品牌效應，推進東北、西北湖區及遂安列島等新景點開發。（陳治中，2013）包括向湖邊的森林擴展，如開發了森林漂流項目。充分利用當地居民的房屋資源發展鄉村民宿游。利用當地豐富的歷史文化遺存，發展歷史文化旅遊等等，如洪銅山銅礦、芹川村等，都已遠離千島湖景區。並將原有的縣道、鄉道、村道、農林道、登山道提升為綠道，截止至2016年12月，形成了總長300 余公里、大環套小環的綠道網路系統，覆蓋23個鄉鎮、300餘個村莊。

第三，市場治理上，優化旅遊市場秩序。

市場環境是旅遊體驗的重要部分，良好的旅遊市場才能推動旅遊業健康發展，而不良的旅遊市場則會惡化旅遊環境，砸了旅遊招牌，雲南香格里拉、麗江和海南三亞的宰客、欺詐等事件嚴重損毀了當地多年苦心經營的旅遊品牌。因此市場治理是淳安縣旅遊治理中的關鍵一環。2015年4月，千島湖景區也曾被國家旅遊局旅遊點名警告。之後，淳安縣政府部署了系列整治工作，展開了將開展為期一個月的集中整治。到2016年「十一」期間，淳安縣通過強化旅遊市場監管、嚴格落實安保要求、提升旅遊服務品質等舉措，被國家旅遊局評為「浙江省旅遊市場秩序最佳景區」。淳安縣也注重旅遊的標準化建設，陸續完成了淳安縣（露）營地建設與服務規範、旅遊驛站建設與服務規範、民宿建設與服務規範、閑農場建設與服務規範等一系列行業發展規範。

第四，在社會治理上，推動「主客共享」。

全域旅遊景區和城鄉社區配置均質化的旅遊公共設施、服務和景觀體系，輻射城市、景區、鄉村等全域旅遊空間，覆蓋遊客行前、行中和行后的全程旅遊環節。積極推進旅遊惠民便民服務建設，以旅遊廁所革命為先導，帶動公共交通、信息諮詢中心、休閑綠道慢行系統、城市公共綠地、城市公園、市民廣場等設施建設，逐步實現旅遊公共服務的「主客共享」。千島湖力求將景區和城市建設有機結合，在青山綠水間構築國際化的文明生活方式，從建設宜居、宜游、宜業、宜創城市出發，讓城市的居住者、使用者以及外來遊客，都同等地享受城市的風光和便利。

以及，在鄉村治理上，民宿推動鄉村建設。

千島湖民宿

千島湖所在的淳安縣，在過去成為杭州下轄縣區中罕有的貧困縣域，本地的發展機會有限，大量農民只能離鄉外出打工，但隨著旅遊的發展，淳安縣鼓勵和扶持當地村民通過發展現代民宿業，改變農村村民的生產方式，讓農民獲取分享旅遊產業蛋糕的機遇，推動了鄉村重建和旅遊發展。2014年，淳安縣出台《關於提升鄉村旅遊促進全縣景區化的實施意見》，對全縣鄉村旅遊發展做細緻規定。去年6月的《關於鼓勵和保障精品民宿發展的指導意見》，強調對品質民宿產品供給的支持。目前，千島湖的鄉村旅遊發展層次已逐漸脫離了「農家樂」階段，上升為以特色民宿、在地文化體驗為核心的新型鄉村旅遊。

3淳安縣旅遊治理的路徑啟示

當前，淳安縣旅遊產業獲得了快速發展，基本找到全域旅遊治理的可行道路，取得階段性的改革發展成果。筆者認為，淳安縣的全域旅遊治理，對於全國眾多縣區的全域旅遊治理都有著鮮明的路徑啟示，具體表現為如下四個層面：

第一，旅遊治理需要明確旅遊發展的社會目標。

旅遊的發展不能急功近利，而應將公共利益優先於商業利益，將長遠利益放在短期利益之前，而旅遊治理的重要價值在於，將旅遊發展的最終目標始終定位於社會福祉的增加。因而在旅遊發展過程中要循序漸進，多從生態、文化等方面下功夫。

旅遊發展過程中，要「先保護、后開發」，堅持公共利益優先、環境效益優先。企業利益必須首先滿足並服從於社會公共利益和生態環境效益。尤其是湖泊型旅遊度假區範圍首先要按照公共利益、環境效益要求，超前規劃、建設先行、分步實施，重視基礎設施建設和完善，尤其是排污和垃圾排放等要按照低碳經濟、循環利用的要求，做到集中處理、再生循環、可回收利用。

在淳安縣旅遊發展過程中，注重旅遊公共服務的「主客共享」，讓本地居民享受到旅遊發展的好處和經濟發展的機遇，包括優先將把公共遊憩設施發展起來，規劃建設環湖步行道、腳踏車專用道、山頂公園游步道、拓展訓練基地、汽車自駕游營地等。尤其是，讓商業性開發項目為公共遊憩設施讓路，避免商業性開發項目自我封閉、獨立王國。（陳威、劉濱誼，2009）

淳安縣選擇優先發展公共遊憩設施，做到「主客共享」

第二，全域旅遊治理是一個系統過程。

當下全球化和新自由主義成為主流，處於互聯網基礎下的新技術時代，人口、經濟、資本等多方面的綜合社會變革，使得參與旅遊的多元主體——公共部門、私營部門和社區的聯繫更加緊密，這些主體有著全面多元的治理需求。

千島湖在旅遊發展過程中，以法律、經濟、社會等多種手段相配合。其中，法律法規在建立旅遊治理的長效機制中有著重要價值。淳安縣通過法律法規的配套，引導資源配置向旅遊產業轉移，通過培育發展旅遊產業轉變區域經濟的發展方式。

第三，正確處理政府和市場的關係。

讓位市場是淳安縣旅遊治理的核心思想之一。早在上世紀90年代初期，淳安就提出了「誰投資、誰經營、誰受益」的方針，鼓勵國家、地方、社會、集體、個人一起上，推動了旅遊經濟大發展。後來，又進一步提出了「政府引導、市場運作、社會參與、多元投入」的原則，形成了投資主體多元化、企業經營市場化、旅遊管理社會化的運作機制。在全域旅遊背景下，旅遊治理呼籲構建一種「既親且清」的新政商關係，按「政府引導、市場主導、企業主體、行業自律」原則，發揮各利益主體的作用，政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，實現資源的科學、有序、適度的開發利用，引導縣域旅遊的健康發展，整合旅遊資源，實現部門聯合與產業融合，同時要調動政府、市場的獨立性和積極性，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供，而企業則在政府規制與監督下，政企之間相形成合作共贏的局面。

第四，全域旅遊治理需要發揮社會組織的力量。

隨著全域旅遊的發展，政府部門的公共服務的壓力將越來越大，旅遊公共服務的體系建設、企業維權、遊客投訴、遊客海外維權等問題也會層出不窮。這要求創新社會治理體制，政府需要充分放權，社會組織能夠承擔好的職責就交出去，發揮社會組織聯繫政府、旅遊企業、公民的橋樑和紐帶作用，充分發揮相關行業協會在協調利益關係、規範行業自律等方面的職能。

旅遊治理需要各種力量的積極、有序參與，而平台建設和機制建設是其中關鍵。旅遊治理強調將非營利部門引入公共管理中, 形成「政府−市場−社會」三維治理框架，在旅遊治理過程中，應推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商體系，「加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治」等。 （劉慶余，2014）

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