積極托底的社會政策及其建構

文章作者：王思斌

文章來源：社會科學

進入２１世紀以來，經濟、社會發生了巨大變化，在經濟獲得持續高速增長的同時，社會矛盾和社會問題也在積累，民生問題帶來新的挑戰。基於此，為進一步推動改革和促進經濟社會發展，中央連續出台了一系列社會政策。中共中央十六屆六中全會指出要「加強社會建設理論和社會政策的學習研究」，社會政策概念和議題第一次在中央文件中被提出。與之相呼應，學術界掀起發展社會政策和社會福利制度的熱烈討論，加快發展特色的社會福利制度成為社會政策學界的主流話語。但是，受２００８年美國金融危機的影響，也由於經濟結構轉型升級方面的原因，自２０１２年起的經濟增長放緩，開始進入「經濟發展新常態」，其特徵是「經濟從高速增長轉向中高速增長，從結構不合理轉向結構優化，從要素投入驅動轉向創新驅動，同時在機遇中也存在著風險和挑戰」。面對新的機遇和挑戰，在分析２０１３年上半年經濟形勢、部署下半年經濟工作的會議上，習近平總書記第一次提出「堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現三者有機統一」的新思路，後來進一步發展為「宏觀政策要穩、產業政策要准、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底」。毫無疑問，社會政策托底已成為當前和未來一段時期國家經濟社會政策的重要組成部分，怎樣全面理解和正確實施社會政策托底是政府和理論界面對的重要議題。本文擬從促進政策托底的有效實施和社會政策理論研究的角度，探討以下問題：應該如何全面理解社會政策托底，什麼樣的社會政策能夠實現有效托底；社會政策托底需要怎樣的制度安排，使其既能支持經濟結構轉型升級、又能促進民生髮展；社會政策托底與社會政策體系和制度建設的關係如何。

筆者認為，托底性社會政策不是普惠性的，而是對困難群體的支持。當然，要真正實現社會政策托社會之底，就需要包括就業政策、醫療政策、教育政策等在內的社會政策體系的完善和創新，這需要更加系統化的分析。本文主要在習近平總書記「社會政策要托底」的語境之下展開討論，研究如何通過完善社會政策來應對經濟結構調整可能帶來的社會風險。

一、全面理解經濟發展新常態下社會政策托底的含義

１．經濟發展新常態需要社會政策托底

不論從國際經驗還是的實踐來看，社會政策都首先是因應對經濟增長帶來的嚴重問題而產生和發展的。當經濟發展成就良好又面臨眾多社會問題時，社會政策作為補救措施被提出來，成為平衡社會矛盾、維持社會秩序的工具。

實際上，經濟增長下行、經濟結構調整為社會政策的發展創造了機會。正如「社會政策要托底」所要表達的，在經濟增長下行、經濟結構調整的過程中，我們會遇到眾多「經濟轉型」問題或社會風險。這可能表現為：失業問題（結構性失業和摩擦性失業）加重、新舊行業（產業）從業群體之間關係摩擦、貧富差距拉大造成社會緊張等。即在走向新常態的進程中，可能會有一些群體「被甩出來」，他們會遇到物質的、社會的以及心理方面的困境和問題。這些既是基本民生問題，也可能對社會秩序帶來不利影響。社會問題的出現和解決是社會政策發揮作用的空間，正是在這些方面，社會政策可以通過托底支持經濟轉型發展，保障和改善民生，促進社會和諧發展，並在此進程中實現社會政策自身的完善和發展。

２．理解新常態下社會政策托底的兩個角度

「社會政策托底」是在經濟從高速度、較低質量向中高速度、較高質量轉變的當口提出的。改革開放３０多年，經濟實現了持續、高速增長，國家實力明顯增強，人民生活明顯改善，雖然存在一些發展中的問題，但是較高的增長速度似乎給人們一種啟示———發展中的問題可以通過發展來解決。然而面對現實，經濟增長放緩不是短期現象，經濟結構調整、科技創新一方面會使經濟達到新的更高水平，另一方面也會帶來就業機會、利益分配等方面的問題。這種「經濟轉型」所衍生的問題需要社會政策干預和托底。這是在解決經濟轉型帶來社會問題的意義上的托底，實際上是運用社會政策來彌補漏洞、緩解矛盾、減少社會風險。關於這一點，習近平總書記在論述宏觀政策、微觀政策、社會政策三者之間辯證關係時指出：宏觀政策、微觀政策、社會政策是一個有機整體。宏觀政策穩定，市場主體才能穩定預期，企業才能有序競爭；微觀政策放活，才能增強市場主體內生動力，反過來才能有利於宏觀經濟穩定；社會政策托底，就可以緩解社會壓力，守住社會穩定底線，為宏觀經濟「穩」和微觀經濟「活」創造條件。可以看出，社會政策托底是基於經濟發展面臨的現實問題而提出的對策。

從更長的經濟社會進程的角度來看，我們現在正處於經濟轉型之中，一旦轉型基本到位，亦即新常態到位，那就意味著經濟已經保持中高速增長、經濟結構調整到位，即一種相對穩定的經濟發展狀態。在已經實現「新常態」的情況下，社會政策要扮演的角色，也值得討論。雖然經濟轉型到位尚需時日，但作為經濟發展、社會穩定的保障手段和社會進步的推進力量，社會政策的連續性發展也需要研究。或者說，作為經濟轉型階段的社會政策托底不可能不與未來社會政策的整體發展相聯繫，它必然會走向社會政策發展的更高階段。因此，當前的社會政策托底還應從社會政策自身完善的角度加以思考。

３．走向積極的社會政策托底

積極的社會政策既能實現轉型中的托底，又能促進社會政策整體發展。在，以往的社會政策基本上是托底性的，這是狹義的、補救性社會政策的基本特點。從農村「五保」對象的照顧，到２０世紀９０年代中期以來城市困難家庭的最低社會保障，再到後來的城鄉困難居民的社會救助，基本上實施的都是托底性社會政策。這種托底性社會政策有幾個明顯特點：第一，經濟救助。當居民及其家庭經濟上遇到困難不能維持基本的物質生活時，由政府和集體施以援手，幫助其解決困難。第二，低水平。政府和集體對於政策對象的支持是低水平的，基本上是保障其基本生活。第三，離散性。對困難家庭的救助是由各政府部門分別施行的，以本部門責任為中心，缺乏整體性，這也被稱為社會政策碎片化。如果說這種托底在計劃經濟體制下，在政府力量強大、行政體制較完整的情況下能發揮較大作用的話，那麼，在市場經濟體制已相當發展、人們社會權利意識增強、社會問題又複雜纏繞的情況下，社會政策托底必須進行積極的轉化，即實行積極的社會政策托底。

二、積極社會政策托底的應有特徵

積極的社會政策托底是筆者基於以往的社會政策實踐，面對當前的社會政策托底任務，並考慮到社會政策自身發展的政策構想，積極的社會政策托底具有如下內容和基本特點。

１．積極的社會政策和積極的政策實施

積極的社會政策包括兩部分，即積極的社會政策內容和積極的社會政策實施措施。社會政策是積極的，意指社會政策要客觀反映和恰當回應政策對象的真實需要。在社會政策領域，人的需要指作為一個社會成員應該得到滿足、不滿足就會傷害其基本生活的東西。政策對象的需要可能是多方面的，但經濟上陷入困境常是其主要方面，於是，給予政策對象經濟方面的救助就是社會政策的主要內容。在走向新常態的進程中，那些被經濟轉型甩出的社會成員會遭遇失業和貧困，給予他們適宜的救助是必要的。有的學者和政府官員把社會政策托底簡單地理解為「應保盡保」「吃低保」，而沒有看到政策對象的多種需要；一些地方的最低生活保障水平很低，難以實現托底的要求。筆者認為，為了真正實現托底，社會救助不能限於「不發生生命危險」的水平，而是要盡量滿足政策對象的基本需要。要實現這一點，就要對經濟轉型中困難群體的需要做科學的調查和分析，這不但包括經濟方面，也包括社會方面的內容。歐洲共同體委員會認為，貧困應該被理解為個人、家庭和群體的資源（物質、文化和社會的）如此有限，以致他們被排除在所在成員國可以接受的最低限度的生活方式之外。這一思想值得在制定社會政策時予以借鑒。

所謂社會政策的積極實施，是指面對走向新常態進程中被甩出的困難群體，社會政策行動應是積極的，應積極地實施救助和幫助。社會政策的積極實施表現於政策執行者的行動，即對困難群體需要的快速反應，及時回應他們的問題。２０世紀９０年代中期以來，城鄉逐漸形成了以最低生活保障和社會救助為主要內容的社會政策執行體系。總體來講，這些政策得到了執行，但其中也存在官僚化、例行公事式的工作態度和工作方法，傷害了政策效果。比如，政府制定的就業政策是積極的，在許多地方也得到了執行。但我們也看到，一些地方出現追求下崗、失業人員再就業培訓的數量而不太關心培訓實際效果的現象，培訓指標完成了，參加培訓人員再就業能力卻沒有提升，進而使得政策對象懷疑再就業培訓政策，這種現象必須予以糾正。新常態下的社會政策要對發生的問題作出迅速的實質性反應，儘快接觸問題和處理問題，使政策對象感覺到政府對待問題的積極態度，這會增強托底的積極效果。在這方面，實施有效的行政監督和社會監督是必要的，有力的問責機制能有力地促進社會政策的積極實施。

２．社會政策的科學托底和人文托底

向經濟發展新常態的過渡和新常態的確立不是一蹴而就的，需要一個不短的時間，這是由轉型主體———經濟體制、經濟結構、經濟發展動力的轉換———的複雜性所決定的。從質量不高的高速增長轉向高質量的中高速發展，需要解決影響經濟發展的體制機制、經濟結構、社會結構、發展動力以及利益結構調整等方面的問題，這些決定了經濟轉型的非短期性。另一方面，這種經濟轉型的影響範圍廣大，它不但影響實體經濟領域，也影響非實體經濟領域，轉型效果會出現外溢性。經濟轉型在時間上的延滯性和影響範圍上的廣泛性可能影響相當規模的就業者及其家庭，其中產生的問題需要科學的政策來應對。科學托底的社會政策應具有如下特徵：第一，能較準確地反映政策對象的真實需要且政策的福利資源供給能滿足這些需要。反映政策對象的基本需要是社會政策的基本要求，只有這樣才能通過實施政策進行托底。困難群體的基本需要是多樣的，需要針對實際情況制定出科學的政策標準。另外，這種標準應該與政府和社會的能力相適應。盡量壓低困難群體的救助保障水平是不負責任的；出於政績等考慮，不顧福利資源支持的持續性，比較隨意地提高某些福利標準也會帶來消極後果。

第二，政策的規範化和標準化。托底的社會政策要有對困難群體的支持標準，包括經濟支持標準和社會服務標準等，這些標準不但包括支持的水平，也包括實施政策的過程規範和具體方法。由於新常態經濟轉型的情況較複雜，包括政策實施過程在內的規範化設計是必要的。以往對實施社會政策的規範性要求比較弱，粗略的政策規定下出現了不少政策執行者的隨意行為，騙保、錯保、漏保、關係保在一些地方並不少見，導致政策大幅度偏離。當然，有了規範化、標準化的政策之後，還要對政策實施者進行嚴格培訓，使他們真正掌握政策；另外要通過公開化、行政監督等措施保障政策的規範執行。

第三，政策實施的精準化。與上面兩點相聯繫，社會政策應能精準地實施托底。精準托底一方面是支持到真正需要支持的人，另一方面是真正能夠滿足政策對象的基本需要。只有這樣才能真正實現托底的目標，才能通過托底解決政策對象的困難並支持其走出困境。以往，某些社會政策（如最低生活保障政策）的實施出現過不少濫用自由裁量權的現象，也有的社會保障政策變為「亂撒錢」，就業支持政策的實施變成「走形式」，這實際上使社會政策走向失敗。新的托底性社會政策應該避免這些情況的發生。

所謂社會政策的人文托底是指政策實施者通過與政策實施對象建立良好的工作關係、體現關懷以更有效地實施政策，更好地實現托底。在社會政策的相關文獻中，很少有政策執行者與政策對象建立工作關係的內容。實際上，就的社會文化而言，政策的有效實施常常有適度的良好關係相伴隨，即在政策實施過程中雙方有良好的交流和溝通、相互理解，這有助於托底政策的有效實施。近幾年來，習近平總書記多次強調帶著感情做工作，使人民群眾有更多「獲得感」，對於托底的社會政策來說，增加政策對象的獲得感尤為重要。在社會政策托底的過程中，注重其中的人文因素，體現政府和社會對困難群體的人文關懷，使社會政策托底達到促進社會認同和政治認同的效果，這是社會政策托底不應忽視的。

３．社會政策的整合托底

走向新常態的社會政策應實現整合托底。整合托底是指社會政策的各組成部分、各種資源實現整合，社會政策實施的相關力量協同努力以實現共同托底的狀況。在，影響廣泛的社會政策是２０世紀９０年代中期開始推進的社會保障制度改革和後來的城鄉最低生活保障制度，這兩項大的制度改革和實施都與的體制改革和社會轉型密切相關。在這兩個制度建立和運行過程中，在中央政府的強力推動下，制度與政策的設計和運行基本上都採取了部門負責、垂直推動的做法，各部門負責自己部門系統的保障救助責任、分別向上級負責。這種做法的好處是依靠自上而下的行政權力，各系統的工作得到較快推進；問題是整個工作缺乏整體設計，部門各自為戰，出現各部門突出自己的政績、各種救助扎堆和漏保同時存在等現象。

新的托底社會政策必須是整合的，這種整合包括三個方面：

一是相關政策之間的整合。它是指面對「被甩出」困難群體的各類政策要互相協調和一致。這首先要求各部門相關政策的整體協調，比如最低生活保障政策、促進就業政策、社會服務政策等相關政策的相互照應、有機統一。這也要求在托底任務分解為具體政策時，分支政策既不互相重複，也不留有空擋，而是實現有效銜接，在政策實施時各執行主體也要相互觀照。

二是政府、社會、企業托底行動之間的整合。新常態經濟轉型中的托底並不完全是政府的責任，也是企業的責任和社會的責任。政府在托底方面要承擔最主要的責任，企業要盡量減少經濟轉型給員工帶來的負面影響，增強員工抵禦失業和實現再就業的能力，社會要給困難群體以更有力的社會支持。正如李克強總理指出的，「政府要儘力，並且調動社會的力量，保障人們的基本生存權利和人格尊嚴」。三個方面資源和力量的整合，可以產生更加積極的托底效果。

三是托底政策和行動要面對政策對象的綜合性需要。如前所述，那些在經濟轉型中處於邊緣地位、被甩出的困難群體的需要是多方面的，他們需要經濟上的幫助、社會關係上的支持，也需要增強自己重回勞動力市場的能力，等等。真正托底的社會政策應該在這些方面有所兼顧，既解決他們面臨的經濟困難，又增強他們重新融入社會的信心和能力。實現社會政策既托經濟之底，也托社會支持之底，又托政策對象的心理之底，就是一種綜合性托底。

能在上述三個層面共同努力、使各方面協調地發揮作用，就能實現整合性托底，這是更加牢靠的、穩妥的托底。

４．社會政策的發展性托底

在全球化影響下，由科學技術創新推動的世界經濟更富有變動性，對勞動市場中的弱勢群體來說，他們可能遭遇的風險不斷增大。在這種背景之下，社會政策的托底就應具有發展性，即實現社會政策的發展性托底。社會政策的發展性托底是指社會政策在托底時具有發展的功能，社會政策托底可以促進政策對象的發展。

第一，政策內容上的發展性。社會政策托底，不是只托一時之底，解決政策對象的臨時性困難。經濟轉型是長期的，隨著科學技術創新，市場競爭會越來越激烈。因此，社會政策不應該消極地面對困難群體，而應積極化解不斷積累的矛盾和問題，盡量促進政策實施對象的能力發展。這就是說，既要積極地對他們實施經濟上的救助，又要關注他們的發展。將救助和促進他們的發展結合起來是新常態下必須有的社會政策思維。另外，從維護社會穩定的角度來看，有了發展機會，才能在根本上緩解困難群體的生活困境，才能減少衝擊「底線」行為的發生。在這方面，發展性社會政策既改善困難群體的基本物質生活，又關注困難群體的發展和社會發展。通過社會投資、發展社會企業、促進社會資本建設來解決困難群體的發展問題，是發展性托底的一種選擇。

第二，把政策對象當作解決問題的主體。日益激烈的市場競爭和經濟快速轉型會使一些失敗者陷入困境，作為改革的利益受損者，他們的利益應該得到一定的保護，托底救助就是政府與社會實施保護的基本舉措。但是，在托底、兜底中不應把受助群體當作完全的被動者和低能力群體。實際上，作為被殘酷競爭和快速轉型甩至邊緣的弱者，他們也有自己參與競爭的願望，只是以往的職業結構和社會結構使他們力不從心，不得不走向邊緣。作為托底的社會政策要考慮這一群體的主體性和能動性，要看到他們的優勢，即用優勢視角來看待處於邊緣的弱者。現實表明，這些被不可抗拒的經濟轉型甩向邊緣的群體也有自己的發展韌性，不甘淪為被救助人群的意識應該成為社會政策托底支持該群體「再崛起」的撬動點。

第三，政策對象的能力發展。如果把社會政策看成具有發展性特徵、認為被經濟轉型甩至邊緣的群體有其不甘「淪落」的韌性的話，社會政策托底就要關注這一群體的能力發展。一般認為，這一群體是因為能力不足才被甩至邊緣，但也必須看到，這一群體有強烈的不被甩出的願望，也有一定的在市場中參與競爭的能力。在這種情況下，社會政策就應該儘可能地激發、培育、增強他們的能力，促進該群體的能力發展。能力發展被認為是反貧困的重要的、有時是根本性的政策安排，它也應成為社會政策托底的重要內容。應該一開始就把困難群體的能力發展納入托底性社會政策的安排。在能力建設方面，尤其要注重他們的「可行能力」的培育和發展。「可行能力」既不是企圖回到市場競爭中心的能力，也不是一般人都會的技能，而是在一定的市場競爭格局中實際上可以最大限度地發揮其作用的能力。市場變化、企業重組、社會結構變遷、城鄉居民生活需求的提高，會產生一些新的就業機會、新的業態，有可能會成為那些被甩向邊緣勞動者的新的就業機會。李克強總理指出，加強社會保障，包括為創業當中的失敗者提供保障，也是為他們「東山再起」提供機會。這也是對托底政策的要求。托底的社會政策應動員政府、企業和社會各方面的資源，促進該群體可行能力的發展，預防和減少失業、促進再就業、再融入。近幾年來，黨中央國務院對企業職工再就業培訓給予了極大重視，鼓勵企業肩負起自己應有的社會責任，也產生了一定效果。但是我們也必須看到，一些私營企業在這方面並不積極，這種狀況應該得到扭轉。

三、建構積極—科學—整合的社會政策托底體系

１．積極托底的社會政策具有整體性

以上我們從政策制定與實施，從科學性、人文性、整合性和發展性等方面闡述了積極的社會政策托底的內容，實際上，具有上述「積極性」特點的社會政策是整體性的，即這些特點可以互相結合、相互促進。

社會政策的科學性是其得以發揮積極功能的基礎。它首先表現為能準確地反映政策對象的真實需要，從政策對象的現實生活狀態和他們「體面的」生存需要出發來制定政策標準。這裡涉及該群體的「規範性需要」，這既是社會政策的標準問題，也與政策的精準投放有關，而其關鍵是站在政策對象的現實需要的角度看待政策制定及其標準。這種設身處地的考慮也反映在社會政策托底的實施過程中，即要從理解被甩至邊緣群體的經歷、現實處境和理念的角度，從相互理解的角度去實施社會政策。應該看到，走向新常態中被甩出的群體與２０世紀９０年代國企改革中下崗失業群體在就業經歷、價值觀念、權利意識上有明顯不同，新一代農民工與第一代農民工在就業期望、未來歸屬、權利觀念上也差異甚大。這就要求，面對新群體的社會政策托底要考慮他們的生活現實，要理解他們，使政策更具人文性。人文性也應明顯地反映在社會政策的實施過程中。執行政策是有規範的，這是它的科學性的表現，但是政策實施過程也需要藝術，即使政策對象易於接受。這裡最重要的是政策實施者要與政策對象建立良好的工作關係，講清政策、促進理解，善於聽取政策對象的意見。實際上政策的科學性與人文性并行不悖，它們可以是互相促進的。

科學的社會政策應該是整合的。如果實施托底社會政策的各部門還是各行其是，就會出現各項政策在內部看起來是科學的，但在整體上則不整合、不銜接、甚至相互矛盾的現象。因此，在系統內部是科學的、從總體上看來也科學的社會政策才具有整體上的科學性。這就需要相關部門政策的相互協同，即社會政策的整合托底。這種整合不但發生於政府部門之間，也發生於政府和社會力量之間。政府作為主要責任者，它與包括企業、社會組織在內的社會力量之間的合作，有利於對困難群體的托底。這種聯合托底也應該是科學的、有規範的，是在符合實際的、科學評估的基礎上展開的。

規範、科學、整合的托底社會政策必然要對準政策對象的現實需求，滿足其基本需要，這就是要「保基本」「兜底線」。但是，不能把這種托底只看成經濟上的救助、看成是低保。

經濟轉型中被甩出群體的基本需要是多方面的，包括物質、心理、健康、社會關係等多個方面。只有從總體上看待他們的困境，並給予科學的回應，才能在更根本的意義上達到托底的效果。所以，對政策對象基本需要的整體性理解和整體性回應，是經濟轉型中社會政策托底的應有之義，也是社會政策的科學性所要求的。從社會政策托底的總要求看，社會政策的發展性與科學性、整體性是密不可分的。沒有政策對象的主體性參與、不激發和發掘他們的發展潛力，社會政策托底就不能成功。社會政策托底不是純經濟救助，它有深刻的政治和社會內涵。通過社會政策托底維持社會秩序穩定、避免社會分裂、促進社會團結和社會融合，是黨和政府及廣大人民群眾所期望的。所以，科學的社會政策應該具有發展性，促進困難群體的發展，促進社會資本的發展。而能夠促進政策對象積极參与和社會團結，是社會政策在更高層次的整合。

２．積極—科學—整合社會政策托底體系的建構

在市場化、信息化、國際化的大背景下，走向經濟發展新常態面臨著經濟結構調整、動力機制轉換、就業結構變化、多種風險聚集的挑戰，必須進行社會政策托底和社會政策創新，以保障民生、穩定社會、促進發展。如前所述，原來的社會政策常常是就事論事、應急性和碎片化的，也是效能不佳的。走向經濟發展新常態和達成新常態需要建構積極—科學—整合的社會政策體系，實現有效托底、促進協調發展。建構積極—科學—整合的社會政策體系的核心是調整社會政策思維，形成新的社會政策方法論。所謂社會政策的新思維就是要改變以往社會政策是「堵漏洞」「救窮人」的觀念，而把社會政策看作是政府解救困境人群的責任。社會政策不局限於對困境人群的物質救助，也包括其社會關係的修復和能力的發展。就社會政策的實施主體而言，社會政策托底不只是政府的責任，也要動員各種社會力量參與。社會政策的制定和實施不應該成為分裂的、各部門分段包乾的「責任田」，而應該是在一個政府主導下的分工協作。對於政策對象，不應當把他們看作「無能力」「靠救濟」的一群，而應在幫助他們解決困難的同時，激發、強化他們本來就有的潛能。此外，社會政策的任務不僅著眼當前的堵漏、兜底，還應著眼於經濟、社會和人的發展。這樣，新的社會政策方法論就是整體性方法論，它對政策對象困境和需要的看法是一體化的，對作為應對措施的社會政策的結構設計是一體化的，政策實施也是各方面相互協調和整合的。

毫無疑問，積極—科學—整合的社會政策體系的建構需要政府對經濟轉型中困難群體問題的科學而全面的認識，需要有對各相關主體責任的科學劃分及其相互協作的機制，需要政府部門、社會力量、政策對象的積極有效的共同參與。我們也看到，十八大以來，黨中央國務院通過頂層設計、建立協調機構和機制，在解決社會政策碎片化、政府部門各自為政方面作了切實努力，並取得重要成果。政府在動員社會力量解決貧困問題，通過政府購買服務吸引社會力量參與解決社會問題方面作出了積極努力，成效可觀，這說明構建積極—科學—整合的社會政策體系不但必要，而且是可行的。當然，在這方面還有許多工作要做，比如，作為重要托底政策的《社會救助暫行辦法》的整合實施就需要作更大的努力。

四、結語

自黨中央提出科學發展觀以來，的社會政策著重改善民生，有了顯著發展，其基本取向是還欠賬、補短板、惠民生。「社會政策托底」雖然是在經濟發展新常態的背景下提出的，具有應對的工具性，但是中央強調了經濟政策與社會政策要有機統一，在實踐中著力促進社會政策的科學化、制度化，強調政策對象的「獲得感」，這也是對科學發展觀指導下社會政策發展的本質性深化。本文從經濟發展新常態的經濟轉型可能帶來問題的角度分析社會政策托底問題，認為能夠實現有效托底的是積極的社會政策，它是積極—科學—整合的社會政策托底體系。新常態下的社會政策托底，要從整體的角度看待困難群體的問題，也要從整體角度設計和實施社會政策，實際上這就是社會政策創新。筆者認為，建構積極—科學—整合的社會政策托底體系不但能積極有效地回應經濟轉型中的風險問題，而且對進入新常態之後的社會政策制度建設有重要的意義。２０１６年中央經濟工作會議指出，要按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，深入細緻做好社會托底工作，擴大人民群眾獲得感，維護社會和諧穩定。積極的社會政策托底應該成為做好社會托底工作的重要組成部分。