一方面「求氣若渴」，另一方面大量外運，福建管道燃氣特許經營權出了什麼偏差？

當前城市燃氣行業普遍實施的管道燃氣特許經營制度實質上造成了一定程度的壟斷，並隨著利益的擴大愈演愈烈，造成了供需脫節、價格畸高、業務不均衡的負面影響，難以適應燃氣利用不斷擴大的需要，也與市場化改革初衷相違背。

以福建為例，這種弊端隨著燃氣市場的不斷擴大而日益凸顯，需要儘快明確管道燃氣特許經營權的改革方向和時間表，放開第三方市場准入，以實現燃氣基礎設施的共享。

按照2011年國家頒布的《城鎮燃氣管理條例》規定，國家對燃氣經營實行許可證制度，從事燃氣經營的企業只要滿足相關規定，就可以經營燃氣業務，包括城鎮管道燃氣、汽車加氣、工業供氣等。

福建省在此條例頒布後繼續實施「管道燃氣經營實行特許經營制度」的規定。福建省住房和城鄉建設廳制訂的《福建省管道燃氣特許經營協議示範文本(2009 版)》規定，管道燃氣特許經營權是指「在特許經營期限和特許經營地域範圍內獨家建設、運營管道燃氣設施，以管道輸送形式向用戶供應燃氣，並收取費用的權利」。

福建省的管道燃氣特許經營權有以下特徵：

第一，在一定地域範圍內獨家建設和運營管道燃氣，具有明顯的排他性。具體來講，工業供氣、汽車加氣、分散式能源等燃氣項目即使具有明顯的私人物品特徵，但只要以管道形式輸送燃氣，就得受特許經營權的制約，由擁有燃氣特許經營權的企業獨家經營。

第二，以非管道形式供應燃氣不受特許經營權制約。以槽車輸送氣源的 LNG 加氣站和L—CNG加氣站，在企業廠區內建設的 LNG 氣化站和分散式能源等，沒有通過市政管網輸送天然氣，不受特許經營權制約。

第三，不可轉讓和出租。在存在交易成本的前提下，產權的初始分配將對資源配置效率產生影響。燃氣特許經營權「不可轉讓、出租」的制度設計，沒有充分考慮市場的不確定性，一旦形成沒有效率的初始產權分配，就無法通過市場機制進行修訂和矯正。

特許經營權實質上造成了特許經營範圍內燃氣供應的壟斷。燃氣管道具有自然壟斷屬性，允許獨家經營，但要由政府統一規劃、監管和定價。居民燃氣具有準公共物品屬性，應該由政府定價並保證供氣量。而非居民燃氣用戶，包括工業用氣和汽車加氣等，是典型的私人物品，應放開市場准入，允許多主體供氣。因此應根據物品的屬性而非供氣方式進行分類管理。

燃氣特許經營制度的執行偏差愈演愈烈

毫無疑問，相對於原有公有制企業壟斷經營的作法，燃氣特許經營制有利於突破體制障礙、引入社會資源。但隨著市場的擴大，管道燃氣特許經營權排斥外來競爭者，增加競爭者的進入成本，成為一些壟斷燃氣經營商維護既得市場利益的「保護傘」，其弊端不可小視。

從福建多年執行經驗看，燃氣特許經營制度的執行偏差，隨著 LNG 資源引入福建以來愈演愈烈。2008 年莆田 LNG 接收站開始供氣，天然氣的經濟、環保等優勢逐漸得到顯現和認可，市場規模擴大，燃氣經營效益提高，但特許經營權的弊端也凸顯出來。

首先，誇大業務覆蓋範圍。最典型的是將燃氣汽車加氣業務納入特許經營範圍。按照《福建省燃氣管理條例》規定，以管道形式輸送燃氣的汽車加氣站受特許經營權制約，而非管道形式輸送燃氣的汽車加氣站(LNG和L—CNG加氣站)實行經營許可制度，符合經營標準的主體都可以經營汽車加氣業務。然而，一些地方的特許經營協議將所有的加氣站業務都納入特許經營範圍，與相關法律法規衝突，約定無效 。

其次，誇大地域覆蓋範圍。在實際過程中，管道燃氣特許經營權通常以城市中心城區、縣城區或工業區等為單位劃定特許經營地域範圍。一些燃氣經營商利用信息優勢，通過各種方式誇大管道燃氣特許經營的地域範圍，由城市中心城區擴大到下屬各縣城，或者從縣城擴大到了各工業園區。

第三，軟性抵制競爭者。通過限制審批、政府遊說等方式阻擾其他燃氣經營主體進入市場。例如政府以扶持新興產業的名義將其行政管轄區域內汽車加氣站經營權賦予給已 取得特許經營權的燃氣經營商，利用行政審批等手段阻擾競爭企業項目的報批報建。

此外，一些地方政府將特許經營權作為招商引資的籌碼，背離了特許經營制度設計的初衷，也與居民管道燃氣公用經營的原則相違背。管道燃氣特許經營制度，在政府的「有意之舉」與企業的「逐利行為」共同作用下，進一步破壞了燃氣經營市場的健康發展。

管道燃氣特許經營制度亟需改革

具體看來，福建省燃氣特許經營權對市場的影響如下：

其一，供需脫節。一方面，泉州、漳州等地工業用戶「求氣若渴」，亟待用天然氣替代電、液化石油氣等能源，另一方面，福建省卻有大量天然氣不遠千里通過槽車運到省外，但市場供給和需求未有效銜接起來。2012-2015年，福建每年向省外輸送 LNG 4億—5億立方米，但泉州、漳州等地陶瓷企業卻仍然使用成本更高的液化石油氣。

擁有燃氣特許經營權的當地燃氣經營商限於資金、運營能力等制約，無法滿足市場需求，而擁有資源、運營能力的企業卻無法獲得特許經營權，只能將天然氣銷往省外。

其二，價格畸高。按照福建省物價局的規定，福建省管道燃氣城市門站價和居民燃氣價實行政府定價，非居民燃氣執行政府指導價。2013 年，福建省天然氣城市門站價合同內氣量價格為 2.443 元/方，合同外氣量價格 為 3.889 元/方；終端非居民用戶燃氣價格不得超過 4.2 元/方。

而實際執行情況是：福建省內中小型工業用戶燃氣價格普遍為4—4.2元/方，並且要繳納數萬到數十萬，甚至幾百萬元的管道「開口費」，燃氣經營商利用壟斷優勢獲得可觀的利潤。而汽車加氣業務早已突破政府指導價，2013-2014 年，加氣價格普遍為4.2—4.5元/方，廈門的計程車加氣價格更是達到了4.9—5.2元/方；並且燃氣經營商還對加氣車輛實行歧視性定價，公車價格最低，物流車輛價格較高，而過路車輛價格最高，一度達到 5 元/方以上。

其三，業務不均衡。受特許經營許可權制，一些燃氣經營商無法經營城市燃氣、工業供氣等業務板塊，湧向了汽車加氣業務，導致部分市場供過於求。以三明市為例，其郊區和周邊縣城從 2013 年至今共建成固定加氣站6座，另有箱式加氣站3 座，日供氣能力超過 10 萬方，但實際日加氣量不到 3萬方。相反三明公交和出租加氣車輛集中的城區，目前只有 1 座加氣站運營，加氣站業務發展不均衡。

筆者認為，在國家大力推進油氣基礎設施建設的大背景下，福建管道燃氣特許經營制度亟需改革。一方面要停止特許經營權覆蓋範圍的擴大，未授出特許經營權的地區，應該停止授出，已授出特許經營權的地區應明確特許經營的地域和業務範圍，防止繼續擴大；另一方面要明確特許經營改革的時間表，明確各利益方的預期，減小對特許經營制度改革的阻力。

石油西三線入閩段已於今年3月開始供氣。福建省應徹底貫徹《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》精神，實行省級管網和 LNG 接收站的非歧視性第三方准入政策，在渠道上支持多氣源供氣的競爭。同時在城鎮統一規劃的基礎上，允許大型用戶建設管網直接與省級管網相連，由氣源方直接向大型終端用戶供氣。

就全國而言，針對一些地區在實行經營許可制后出現的划塊競爭、各自為陣和管網重複敷設的亂象，筆者建議：允許燃氣經營商繼續保留特許經營權，獨家建設城鎮燃氣主管網，並擁有排他性的對公用性質用戶供氣的許可權，繼續履行普遍供氣義務。但必須放開工業供氣、汽車加氣等非公用性管道燃氣經營的市場准入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，城鎮燃氣主幹管網必須提供代輸服務，代輸費要考慮到對特許經營權投資的補償。在城鎮燃氣管網統一規劃的基礎上，允許新增支線管網由其他主體建設和運營。

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出品 | 能源報（ID：cnenergy）

責編 |閆志強