PPP模式，推廣任重而道遠

自2013年底全國財政工作會議期間召開「公私合作（PPP）模式專題研討會」以來，PPP的推廣已經走過了四個年頭。在這期間，國務院、財政部和發改委等部門出台了一系列推廣、規範PPP的政策，財政部也連續三年推出PPP示範項目，推廣先進經驗和成果。

根據財政部PPP中心全國PPP綜合信息平台發布的數據顯示，截至2016年底，全國入庫項目11260個，投資額13.5萬億，其中，已經簽約落地的1351個，投資額2.2萬億，國家示範項目743個，投資額1.86萬億。

隨著項目的不斷落地，相應帶來的問題也隨之增加，如明股實債、保底回購、變相BT等。正如財政部部長肖捷在今年兩會期間答記者問時指出：「PPP在還處於探索階段。客觀上，各方面對這個問題的認識和實踐能力的提升，都需要一個過程。」這意味著，雖然推廣PPP取得了很大的成績，但是距離規範有效採用PPP模式還需要做大量工作，不是一蹴而就的事情，可以說任重而道遠。今天，小智請來財政科學研究院研究員、公私合作（PPP）研究專家孫潔跟我們聊聊PPP發展中的那些事兒。

目前最熱的公私合作（PPP）模式

對PPP的認識，要不斷深化

最早出現的並非PPP（Public-Private Partnership，即公私合作），而是BOT（build-operate-transfer，即建設-經營-轉讓），隨著BOT在大型市政基礎設施的運用，PPP應運而生，剛剛出生的PPP也是作為一種獨立的形式與BOT、PFI（民間主動融資）等形式並列存在。而今天的PPP已經作為一個總稱，包含有BOT、TOT、PFI等諸多形式。在上世紀80年代初期，採用BOT形式，其主要目的也是為了吸引外資，對其管理也是屬於當年的對外貿易經濟合作部。在1995年1月，對外貿易經濟合作部就曾下達過《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》的文件。

典型的BOT模式示意圖

今天推廣的PPP又是什麼呢？它與早期項目融資下的PPP有著本質的不同，融資關注的風險和收益的匹配，而管理關注的效率和質量的提升。簡單地講，融資僅僅是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。世界銀行曾就水務領域引入私營部門做過的一個總結報告中這樣表述：上世紀80年代以來，將私人部門引入水務領域，人們認為私人部門最大的優勢是其融資能力，實踐表明，這是一錯誤的觀點，私人部門在水務領域發揮的最大作用是提高了效率和改善了供水的質量。

所謂PPP是指政府公共部門通過民營部門（現稱社會資本方）或與民營部門一起高效地完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。這一概念表明，政府公共部門所利用的不僅僅是民營部門的資金，而是充分利用民營部門綜合的能力，來幫助政府實現和高效地完成本該由政府公共部門完成的職能。

但現實情況是，不少地方在推廣運用PPP模式時，還是以融資為目的，對合作夥伴的運營管理經驗並沒有明確要求，更有不少人認為PPP是為地方政府融資，合作夥伴僅僅為項目建設提供資金，並將建設好的項目交由政府公共部門或其下屬的企業運營管理。這些不正確的做法來源於對PPP沒有正確的理解和認識，因此，對PPP的認識有待進一步提升。

對社會資本運營資源，要積極培育尋找

政府在選擇合作夥伴時，更看重的是對方對項目未來的運營管理能力和經驗。運營資源是推廣PPP的最寶貴資源，這是當前推廣PPP的一個制約因素。

一方面，社會資本更看重項目工程建設的利潤。政府對於公共基礎設施和公用事業的建設管理一般由公共部門負責建設管理並運營。隨著投融資體制的改革，政府會引入社會資本建設基礎設施，然後交由公共部門管理，最為流行的一個方式就是BT，即由社會資本建設，完成後交由公共部門管理。

目前所謂的一些PPP項目也是利用變相的BT做，根本上並沒達到政府採用PPP模式的最終目的。這種情況下，社會資本更看重是項目工程的建設利潤，對於後期長期的管理並沒有更多的興趣。

產生這種現象有兩個非常重要的因素，一個因素是，由於長期投資一個項目通過運營獲得收益，需要較長的時間，在這個過程中如果遇到政府換屆，可能會遇到「新官不理舊賬」的風險；另一因素是，公共投資項目一般投資規模較大，需要大量的銀行貸款，而銀行貸款最長時間一般在3至5年，而項目投資回收需要10年之上，無法匹配長期投資的需求。

另一方面，由於基礎設施、公用事業的運營管理長期是由政府負責，這也是社會資本極少有運營經驗的一個重要原因。一個典型的例子就是修捷運，各地的捷運都是市政部門負責運營管理。如果城市捷運或軌道交通採用PPP模式，它的運營管理很難找到合適的合作夥伴，市政道路也是這樣。而社會資本要想獲得運營和管理經驗並非一朝一夕就能做得到的，最為快捷的方式是從社會上招聘具有相關經驗的管理人員，這樣的方式組成的管理隊伍，仍然需要一個時間去磨合，才能達到一個較好的效果。

南京捷運5號線PPP項目

對PPP諮詢服務人才，要主動培養和挖掘

PPP具有複雜性這一特點，在今年兩會上，肖捷在答記者問時也直言不諱：「PPP項目普遍資金規模比較大，涉及領域也較廣，同時專業性也很強，如果前期準備、論證不充分，會給項目後續帶來不良影響。」

一個項目的成功實施往往離不開優秀諮詢機構的參與。在短短三年內，財政部PPP中心項目庫就有1萬多個項目，總規模超過13萬億，要使這些項目順利落地，必然需要有眾多的諮詢機構提供高水平的服務。然而，相應的人才培養並非短時間就能夠滿足現實需要的，需要較長的時間周期。在巨大市場需求下，諮詢服務水平因人才匱乏而良莠不齊，直接影響了當前項目落地的質量和效率。

PPP諮詢服務需要各類人才集聚

從現實情況看，不少諮詢人員來自於剛畢業不久的學生，基本沒有實際案例操作經驗，僅僅是從教科書上學到一些理論知識，難以為項目提供有價值、可操作的落地方案。這也是導致一些項目在實際落地過程中，不符合相關政策要求而不能實施的一個關鍵因素。因此，加強PPP方面的人才培養和挖掘，建立一個可持續、完善的人才培養體系顯得非常緊迫和必要。

作為一個優秀的PPP諮詢服務團隊至少應包括以下幾方面的人才：一是懂得管理的人才，尤其是公共管理，因為PPP項目一定屬於公共投資，涉及政府職能的行使；二是懂得金融的人才，因為PPP項目通常需要巨大的資金投入，如何運用好各類金融工具非常重要；三是懂得法律的人才，法律、法規是確保PPP合同儘可能完備、可執行的保障；四是財務方面的人才，對整個項目運營周期的投資回報及風險控制要有清晰的機制保障；五是熟悉政策的人才，如了解國家、地方層面的優惠政策等；六是具有豐富項目管理、運營經驗的人才。