當代金融家｜國發研張承惠: 金融供給側回顧與前瞻(一)-201708

2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出加強供給側結構性改革。2016年初，國家發改委主任徐紹史指出，2016年及今後一個時期的五項重要任務是「三去一降一補」，即去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板。

理論上，金融業服務能力的提升，能夠促使整個社會改善和提高供給能力和水平。一年多來，整個金融業均加大了對相關工作的部署和重點推進。然而，面對2017年更加艱巨繁重的改革發展穩定任務，如何才能在鞏固成果的基礎上，針對新情況新問題，繼續完善政策措施，努力取得更大成效？

國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠博士是金融改革研究專家，曾參加多項國務院發展研究中心的重點課題，並主持研究多個課題。由此，我們邀請張博士擔任本期封面文章特約主編，與宏觀經濟及政策研究專家、一行三會人士，共同就金融業供給側結構性改革展開回顧與前瞻，探討新情況新問題何在？能否破題以及如何破題？

宏觀·分析
用制度創新保障改革落地
走向縱深的去產能和去槓桿
「降杠杠」需要什麼樣的利率環境
去槓桿背景下的金融體系風險防範

行業·解讀
銀行業債委會工作與供給側結構性改革
保險業發展方向與供給側結構性改革
資本市場建設與供給側結構性改革

作

者

張承惠 國務院發展研究中心金融研究所所長

本文刊登於《當代金融家》雜誌 2017 年 8 月刊 (雜誌全球發行，每月 8 日出刊，定價：80 元/本，全年 960 元)，本文為 8 月刊封面文章《金融供給側回顧與前瞻》組稿之一，原題為《用制度創新保障改革落地》。

導讀

金融業服務供給側結構性改革，需要提供更多的金融服務渠道，持續提升薄弱領域金融服務水平。為什麼中央政府與地方政府可謂招數用盡，卻依然沒能實現上述目標？除與體制機制有關外，與政策著力點及創新重點也有關係，需要理論界和實業界進行深刻的思考和討論。

2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出加強供給側結構性改革。2016年初，國家發改委主任徐紹史指出，供給側改革是今後一個重要任務，主要在於三個方面：一是化解過剩產能，二是傳統產業的轉型升級，三是新興產業的支持和培育。2016年及今後一個時期的五項重要任務是「三去一降一補」，即去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板。

客觀來看，近年政府高層在改善實體經濟和企業融資環境方面鼎力革新，從中央到地方均發布了多個文件，並在文件中多次強調金融要支持實體經濟發展，支持經濟結構調整，支持產業升級，著力解決中小微企業融資難、融資貴，提出了一系列解決措施。

理論上，金融業服務能力的提升，能夠促使整個社會改善和提高供給能力和水平。但在現實中，經過一年多「三去、一降、一補」的供給側結構性改革，實體經濟在融資方面卻仍面臨三重困境：金融依然脫實向虛、銀行依然「口惠而實難至」、中小微企業依然融資難和融資貴。

問題何在？能否破題？以及如何破題？

金融供給側的銀行樣本

以銀行業為例。一年多來，整個銀行體系在提供更多金融服務渠道及提升薄弱領域服務水平方面發揮了橋樑和樞紐的作用。比如，2016年4月，銀監會、科技部、人民銀行聯合發文，確定了10家銀行機構可以在5個國家自主創新示範區開展投貸聯動試點。2016年8月，國務院印發《降低實體經濟企業成本工作方案的通知》，引導銀行業金融機構加大對小微企業、「三農」等薄弱環節和重點領域的信貸支持力度。2016年9月，銀監會印發《關於做好銀行業金融機構債權人委員會有關工作的通知》，明確債委會要有序開展債務重組、資產保全等相關工作。

針對中小微企業融資難和融資貴問題，銀監會早在2010年就針對小企業信貸投放提出了「增速不低於全部貸款增速，增量不低於上年」的要求。國際金融危機后，銀監會在《關於2015年小微企業金融服務工作的指導意見》中，將之前單純側重貸款增速和增量的「兩個不低於」調整為「三個不低於」，明確要求銀行「對中小微企業帶貸款增速不能低於上半年，貸款的餘額不能低於上半年，貸款的申貸成功率不能低於上半年」。在人行和銀監會的監管要求和政策引導下，包括四大行、股份制商業銀行、中小銀行等在內的銀行業機構在服務中小微和實體經濟方面做了大量工作。比如，工商銀行開發了小微金融服務平台，可以為企業提供從工商註冊、銀行開戶、賬戶管理、網路融資、資產增值、交易保證等互聯網綜合金融服務；民生銀行開發了開放式互聯網綜合金融服務全新平台「小微之家」，可以向所有中小企業用戶提供小微企業融資和理財的產品、服務及工具等一系列一站式小微金融產品和服務等。

2017年初，圍繞實體經濟金融服務需求，全國有16家民營銀行獲銀監會批複同意籌建，其中8家已經開業；同時，全國已組建村鎮銀行1412家，其中已開業1371家，覆蓋全國65.9%的縣市，大多數分佈在中西部地區。其他非銀行類金融機構如融資租賃公司、保理公司、消費金融公司以及類金融機構如小貸公司、融資擔保公司等，最近幾年發展也非常快。

實體經濟發展的三重困境

根據國家統計局數據，2016年GDP同比增長6.7%，其中四季度同比增長6.8%，為全年最高，也是兩年來首次回升，表明經濟復甦勢頭良好。與此同時，產能過剩形勢依然比較嚴重，去產能任務依然十分艱巨。一方面，根據人民銀行企業家問卷調查數據顯示，2016年認為產能過剩「非常嚴重」與「比較嚴重」的企業所佔比重高達71.2%；另一方面，當前實體經濟發展主要面臨三重困境：

一是金融脫實向虛的問題並未得到實質解決。在經濟下行壓力之下，某些時段還愈演愈烈，導致實體經濟每走一步都非常艱難。

二是銀行受到政策和市場的兩頭擠壓。首先，政策要求銀行業加大對小微企業、「三農」等薄弱環節和重點領域的信貸支持力度，與此同時監管部門對銀行業不良率有不能高於2%的要求，導致銀行面臨兩難困境：由於中小微企業和農村信貸不良率普遍高於大型企業，通常是大企業貸款不良率的2倍以上，經常有銀行初時大力發展農戶信貸，但不良率很快就上升到6%〜7%，令業務難以為繼；其次，隨著利率市場化改革接近收官，銀行的利差、凈息差不斷縮小，行業競爭不斷加劇，小微企業、「三農」等金融業務盈利難以滿足商業銀行股東對銀行的利潤要求；最後，一方面是來自監管、銀行自身（風險管控）、銀行股東三方面的壓力，另一方面是政府要求的「三個不低於」，邏輯上幾乎不可能實現的願景令銀行顧此失彼、疲於奔命。

三是中小微企業融資難、融資貴仍是一個普遍現象。從2016年對民間投資所作調查來看，融資難在企業經營困難中排在前三，主要有創新創業融資難和「走出去」融資難。針對創新創業融資難，在經濟下行期，特別是擔保斷裂時，小微企業被銀行抽貸斷貸的現象比較普遍。針對走出去「融資難」，則是因為當前大多數金融業機構沒有在海外布點，無法有效評估當地風險，無法進行貸后管理，導致無法跟上大量企業「走出去」的腳步。

解決問題的關鍵是兩個創新

金融業服務供給側結構性改革，需要提供更多的金融服務渠道，持續提升薄弱領域金融服務水平。為什麼中央政府與地方政府可謂招數用盡，卻依然沒能實現上述目標？除與體制機制有關外，與政策著力點及創新重點也有關係，需要理論界和實業界進行深刻的思考和討論。而解決問題的關鍵在於，從現在起，中央政府與地方政府必須著手推動「兩個創新」：一是培養金融機構的金融創新能力，二是激發金融機構服務實體經濟主動創新的內在動力。只有切實推動金融支持經濟調整和產業升級、支持中小微企業發展，才能真正完成金融的供給側結構性改革。

從創新能力來說，金融創新不能脫離實體經濟，要針對實體經濟存在的問題對症下藥，實體經濟需要更加靈活多樣的融資服務、全周期的金融服務以及風險管理方面的服務。換句話說，創新能力不是坐在辦公室里閉門造出來的，而是在激烈的市場競爭中培養出來的。

從內在動力來說，商業銀行經營的本質是賺取利潤，雖然城商行並非大型銀行，是中小型銀行的主體，卻寧願將基本利率下浮10%與四大行爭搶政府項目，也不願向普通民營企業貸款。原因何在？表面上看，與金融機構內在動力不足有關；從根本上看，仍與政策激勵不足有關。

中央政府角度：兩個制度創新

從中央政府的角度來說，重點是進行兩個管理制度上的創新。

一是對金融及其相關監管制度創新。

首先，要使金融機構真正成為自主經營、自擔風險的獨立市場主體。金融機構已歷經改革多年，特別是在2002年、2003年股份制改革過程中，在形式上都已成為市場化機構，但在實質上仍然獨立性不足。比如，在進行市場化經營時並非完全依靠金融機構自身的信用，主要還是依靠國家的信用等。因而在經營過程中，會受到比較多的行政干預。

其次，加強市場約束，規範競爭行為。目前監管部門在這一點上做的仍有不足，還需要創造更好的可持續的金融發展環境，包括加快金融的立法和修法，國內相關進程一直比較緩慢。以鄰國日本為例，其《商法》立法時間是明治維新時期，之後平均一年多修法一次，至今已是第126次修訂。的金融立法修法嚴重滯后，導致相關法律法規不能適應實體經濟發展特別是金融發展的需求，阻礙了行業創新的腳步。

再次，加大誠信建設。近年誠信建設的力度一直在加大，如對失信的懲戒措施等。但是社會信用體系的整體建設仍有比較大的缺陷。

最後，建立健全市場化的退出機制。這一點非常重要。目前國內金融機構退出機制的市場化程度遠遠不足，到目前為止，金融機構的退出沒有一例是按照正常的市場化規則退出的，基本上都是行政化退出。

二是對國企及其管理制度創新。

首先，創新國有控股金融機構的管理制度，建立起有效的激勵和約束機制。當前的約束激勵機制不足，公司治理也存在缺陷。公司治理需要董事會和高管層有一定隔離，董事會有其職責權力，高管有其經營目標和經營範圍，各自有一定的職責和約束。但目前來看，部分國企的董事會和高管幾乎「捆綁」在一起，如果董事長是「大老闆」，行長（或總經理）就是「二老板」。從更高層面來看，國企未來的發展方向涉及的是整個國企體制的改革。以某地方城商行為例，董事長由政府派駐，其餘所有高管全部實行市場化招聘，運用市場化的考核和激勵約束機制，也就是說，限薪只限到董事長，其他高管的薪酬全部按市場化分配機制來調節。該城商行的改制模式有可能是未來四大行的改革方向，但前提是國有控股金融機構的市場行為更加規範。

其次，對財稅制度做出適應性的調整。比如，地方資產管理公司在收購不良資產時，這些不良資產都以土地作抵押，只要過戶到公司賬戶上，就必須先繳納土地增值稅款。對這些公司來說，意味著還沒有處置資產，就先繳納了高額稅收。

地方政府角度：三個維度創新

從地方政府角度來說，重點是進行三個維度建設的創新：一是信用體系，二是擔保體系，三是投資體系。

首先，對大型金融機構特別是大型銀行來說，服務包括小微企業和「三農」在內的實體經濟，很難實現信息全部對稱。對此，地方政府可以先行一步，運用整合最新的金融科技技術，加快推進本地區的信用體系建設，更好地滿足金融機構與企業對信息的相互需求。

其次，商業性信用擔保體系目前看已不具有可持續性，因此亟須重新建立一套不以盈利為目的的政策性擔保體系。對此，地方政府也可以先行一步。政策性擔保體系作為一種創新的服務模式，主要通過探索政府性融資擔保機構市場化運營機制，創新政策性融資擔保體系增信服務機制，完善再擔保的增信分險機制。其中，能夠為銀行信貸分擔風險非常重要，可以很好地解決商業銀行的後顧之憂。其他還可以建立金融穩定基金、重組基金、創新基金、風險投資母基金等，對地方政府來說，意味著更多大展拳腳的空間。

最後，對各地已創新成立的1000多個產業基金來說，只有通過自身運作和風險控制找到成熟的發展路徑，才能在引導金融機構的投資方向上有效發揮引導作用。對金融機構來說，在「三去一降一補」的改革壓力下，勢必加大金融創新力度，拓寬金融服務領域，通過與產業基金的合作，既可以尋找業務新的增長點，也能夠加強自身重要性的建設，無疑是「雙贏」之舉。

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