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中投陳超:中國對歐盟投資與歐盟外資審查最新趨勢

中投陳超:中國對歐盟投資與歐盟外資審查最新趨勢

【財新網】(作者 陳超)近年來,隨著歐洲各國在全球金融危機后不斷加大引資力度,對歐直接投資呈持續上升態勢。據商務部《對外直接投資統計公報2015》統計,截至2015年底對歐盟投資存量占對主要發達經濟體投資存量的41.9%,歐盟已成為最重要的海外投資目的地。因此,研究歐盟及各成員國的投資政策和環境,有助於企業更好地「走出去」,並推進中歐雙邊投資協議(BIT)的達成。

一、對歐盟投資的現狀與主要特點

2001年以來,隨著國家放寬境外投資限制並出台一系列政策鼓勵企業「走出去」,對歐直接投資出現了爆髮式增長,投資領域也逐漸多元化。據《對外直接投資統計公報2015》統計,2015年對歐盟投資54.8億美元,投資存量644.4億美元,投資對象擴展到房地產、汽車、金融及商業服務等熱門領域,「走出去」的層次、水平和效益得到進一步提升。

圖1 2011-2015年對歐盟直接投資存量(單位:10億美元)數據來源:商務部

對歐盟投資主要分為三個階段,分別是全球金融危機前(2001-2008年),金融危機時期(2009-2012年),以及金融危機后(2013年至今)。第一階段,對歐盟投資呈現投資領域單一、規模較小、經驗嚴重不足等特點。在這一時期,開始逐步放鬆對外投資監管,在歐洲投資的主要目的是為了實現技術升級和貿易便利化,金融、媒體和娛樂領域較少涉及,而歐洲主要國家的基礎設施產業也不向開放。作為歐洲市場的新參與者,整體投資規模較小,占對歐洲投資總額不到1%,基本沒有受到政策制定者的關注。由於經驗不足,企業大量的投資以失敗告終。其中,最典型是TCL併購法國湯姆遜彩電業務巨虧3億歐元。第二階段,始於金融危機時期, 對歐盟投資增速加快,投資主體呈現多元化趨勢,並開始試水大型併購交易。受次貸危機波及,歐盟內部希臘、西班牙、葡萄牙和愛爾蘭等國遭受巨大衝擊,大量公司陷入經營困境,亟需獲得額外資金支持。由於受危機影響較小,依然保持較高的經濟增速,歐洲國家競相向提供優惠政策以爭取投資,並主動放開基礎設施等領域的限制。期間,企業逐漸熟悉了歐洲的監管框架和制度,開始嘗試一些大型併購交易,包括吉利汽車27億美元收購瑞典豪華汽車品牌沃爾沃,遠洋運輸投資義大利那不勒斯港、希臘比雷埃夫斯港和比利時安特衛普港等。第三階段,2013年以來,以併購交易為主、中小企業投資增長迅速、向高端產業升級等新特點開始凸顯,並直接推動了中歐BIT談判的啟動。據《對外直接投資統計公報》統計,對歐盟投資規模持續擴大,從2013年的45.24億美元躍升至2014年的97.87億美元,超越對美國投資流量,在2015年出現一定幅度下降至54.8億美元。為了應對不斷增長的投資規模,建立更加穩定的雙邊投資關係,和歐盟在2013年展開了包含市場開放、全面互惠對等內容的BIT談判,並計劃在2017年完成磋商。在這一時期,對歐盟投資呈現以下特點。

(一)併購交易規模佔據主導地位

據歐盟亞洲中心數據顯示,占對歐投資總數69%的交易屬於綠地投資;從金額上來看,併購交易佔據絕對多數(86%),這些項目大多屬於資本密集型行業。2014年對歐盟直接投資均為併購交易,其中7樁併購案總規模超過10億美元。2015年第一季度有3樁併購案規模超過10億美元,包括化工宣布以77億美元的價格收購義大利輪胎製造商倍耐力。2012-2014年綠地投資平均金額持續增長,既包括新設立研發中心、建立加工廠、從事房地產開發,也包括對原有倉庫、工廠等設施的升級改建。

圖2 2000-2015年累計對歐美直接投資金額(單位:百萬美元)數據來源:榮鼎集團

(二)投資轉向高端製造業

隨著經濟逐步現代化,傳統的低勞動力成本、高額的基礎投資收益和規模經濟優勢逐步削弱,以併購方式獲取歐洲領先的技術和管理經驗,進而實現產業升級,成為經濟轉型的重要路徑。自2013年起,海外投資對自然資源的需求開始快速下降,對工業和其他類型資產的投資開始大幅度上升。據榮鼎集團統計,2014年對美國和歐洲總投資額的79%集中在房地產和酒店、汽車、金融商業服務及信息技術四大領域。在高端製造業擁有強大國內產業優勢的歐洲國家更容易成功吸引投資者,如瑞典在電信方面的優勢,英國在金融服務和高科技方面的優勢,德國在製造、電子和汽車領域的優勢,荷蘭在物流方面的優勢等。

(三)投資主體呈現多元化,中小型投資增長勢頭強勁

據榮鼎集團統計,在對歐盟投資中,小於10億美元金額的交易比例佔據絕大多數。在2014年至2015年間,增長速度最快的交易規模介於1億美元至10億美元之間,年增幅保持穩定。在投資者來源方面,儘管國企依然佔據主要角色,但民營企業份額增長迅速,從2009年的12%左右增長到2015年的接近35%,民營企業角色日益重要。

二、歐盟投資環境分析

在對歐投資蓬勃發展的同時,歐洲投資環境總體呈現出寬鬆的狀態。歐盟及其成員國對外商直接投資持肯定態度,認為可以加強競爭、提高生產力和效率、促進本國經濟發展。此外,對歐洲政府債務的投資也使歐盟受益。目前,歐盟成熟市場的優勢和准入制度的開放,成為推動企業投資的主要動力。一方面,歐盟擁有穩定的投資環境、先進的技術、高素質的勞動力和透明的法律環境,是理想的投資目的地;另一方面,歐洲市場相對開放,准入壁壘較少,幾乎沒有以國家安全為由反對資本的歷史,企業在歐盟投資受到的障礙更少。同時,由於危機后歐洲經濟增長乏力,各國對資金持歡迎態度,例如,葡萄牙和義大利相繼放開對基礎設施和能源行業海外資本進入的限制,三峽集團以27億歐元入股葡萄牙電力,並占其21.3%的股權,國家電網以30億歐元收購義大利能源網路控股公司CDP Reti 35%的股權。

在管轄權上,歐盟對外商投資監管有決定性影響。根據現行法律,歐盟對已在各成員國設立的企業根據商業存在自由的規則,要求其所受限制和負擔不得超出所在國企業的正常負擔;對於來自歐盟成員國外的企業投資問題,根據《里斯本條約》的規定,對歐盟直接投資事項劃歸為共同商業政策調整的內容,屬於歐盟專屬管轄範圍。因此,歐盟對在歐直接投資的態度和政策,成為影響中歐直接投資關係的重要因素。但從實際運行角度看,投資所在國政策對外商投資的影響更大。由於歐盟至今尚未出台具體規定明確外資准入的統一的規則,歐盟成員國關於外資准入的規定具有實踐意義上的重要作用。下面將以德國、法國和英國對外國投資審查為例,進行具體分析。

(一)外資准入

除敏感領域外,在歐洲,多數外國投資沒有受到外資准入的限制。從法規的變化看,歐洲國家對外國投資持越來越開放的態度,原則上實行「國民待遇」,即使是敏感行業,審查力度也相對較小。在德國,只要不對公司的決策施加重大影響,即使是敏感產業也允許外資進入。德國對外國投資進行審查的相關法律主要有《反對限制競爭法》、《對外貿易和支付法》和《證券收購法》,並在2009 年通過對《對外貿易和支付法》的修訂,支持對來自歐盟和歐洲自由貿易聯盟(EFTA)以外的投資者進行審查。德國經濟技術部(BMWI)有權審查外資併購交易,並在聯邦政府批准的情況下阻止和取消併購交易。法國政府原則上對外國直接投資實行「國民待遇」。法國的法律和法規,如《公司法》、《勞動法》、《商業法》、《稅收法》、《海關法》、《合同法》、《商標法》、《專利法》等,不僅適用於本國的企業,也同樣適用於外國直接投資企業。英國的多數外國投資並不受管制。英國政府沒有負面清單,遵循「無障礙、亦無特殊優待」的原則,外國投資者可享有準入前國民待遇。在敏感領域(如防務)、有額外監管要求的領域(如能源、銀行、媒體及金融服務投資),英國國內及境外投資者都需要取得相關批准。如果國務大臣認為投資者擬收購的英國製造業企業對英國具有特殊的重要意義,而且相關收購交易不利於國家安全,國務大臣則有權審查並禁止向外國投資者出售該英國製造業30%及以上股權的交易。

(二)申報機制

在申報機制上,歐洲多數國家採取自願申報的原則 。但對於未申報的交易,各國政府仍可主動發起調查。德國對外資採取完全自願的方針,但如果未經申報的項目在簽約后3個月內受到經濟技術部提起調查,將可能面臨被撤銷等干預風險。因此,在實際操作中,外資企業一般會主動向主管部門申報交易。在法國,外國直接投資基本上是自由的,只需在項目實施時進行行政申報。除某些領域需強制性申報和許可之外,法國政府對外來投資沒有任何行政限制。為便於統計,外來投資者收購法國公司10%及以上的股權或投票權的交易,須向信貸機構提交申報表,對相關交易進行詳細說明。

(三)反壟斷審查

在反壟斷審查方面,主要分為歐盟層面的監管和所在國的審核。

首先,歐盟層面的監管主要依靠《歐盟運作條約》第101條,即禁止卡特爾條款。規定實際或潛在市場競爭者之間任何形式的合作,無論是正式還是非正式,只要有限制競爭的目的,或將產生限制競爭的結果都將被禁止,並且適用於在歐盟境內實施並影響歐盟成員國之間貿易的協議和協同行動。歐盟委員會和成員國競爭主管機構均被授權負責執行條例第101條的規定。反壟斷調查可由歐盟委員會或國內競爭主管機構依職權主動發起,也可根據第三方申訴或寬恕程序啟動。針對調查程序的啟動,歐盟委員會享有廣泛的自由裁量權。其中,歐盟委員會側重管轄國際案件,而國內競爭監管機構則負責成員國一國之內的卡特爾案件。針對限制競爭行為的表現形式,第101條第一款列出了非窮盡式的清單,具體包括價格固定、市場分割、產量限制、串通投標和戰略信息交換等。

其次,在國家層面上,各國也建立了相應的審查框架。在德國,主要是通過《反對限制競爭法》第7章來進行。控制企業併購的主要執行機構是聯邦卡特爾局,不僅負責審查兼并案,同時有權阻止併購。除了對部分涉及公眾利益的行業(農業、信貸和體育等)進行豁免外,一般併購涉及公司的全球銷售總額達5億歐元,且其中至少有一家在德國的銷售額超過 0.25 億歐元,則該併購案需經聯邦卡特爾局審批。此外,如果涉及公眾利益的行業明顯損害用戶或其他經營者權益的行為,依然要受《反限制競爭法》的規制。一旦被認定違反《反限制競爭法》,已完成的併購交易必須撤銷,產生的新公司必須解散,或分拆為幾個企業,或出讓部分財產。法國對外商投資可能存在的壟斷市場競爭行為,經財部將提交法國競爭管理局審查。對於妨礙市場競爭的行為,法國個人、企業和機構均可向競爭管理局投訴,競爭管理局將據投訴情況展開調查,然後根據調查結果對妨礙市場競爭的企業作出處罰。在符合規定的情況下,競爭管理局有權終止審查程序。英國也建立了自身的審查框架。首先判斷是否構成經營者集中,進而判斷是否進行申報。持有較小份額股權但可施加實質性影響或控制、投票權超過50%,在英國就特定商品/服務所創造或增加的供應或購買份額達到25%,或者被收購的企業在英國的營業額達7000萬英鎊,就需要進行反壟斷申報。

當成員國間的外商投資政策產生衝突時,由歐盟進行協調。由於經濟實力和對外資需求程度不同,在實踐中各成員國的法律政策差異很大,不同的法律規定可能造成外資利用法律制度差異進行監管套利。在這種情形下,歐盟法院通常會根據歐盟締結或參加的國際條約、協定,以及歐盟條約、條例、指令、決定對於該問題的規定和態度來處理。

三、對歐盟投資的主要問題和挑戰

從發展趨勢來看,對歐盟直接投資仍有較大成長空間,但一些問題和挑戰也隨之出現。

(一)歐洲市場相對複雜,跨文化管理難度高

與其他地區相比,歐盟市場更複雜更難理解。儘管歐盟已經形成了一個統一的大市場,但由於沒有統一的外商投資審批程序,28個成員國有不同的法律和稅收制度,給進入歐盟市場的投資者帶來了一定的挑戰。不同國家會根據自身的需求,限制外國投資者對部分產業的投資。例如,當投資項目直接與國家安全有關或超過了一定金額,德國、法國和英國均會進行官方的國家安全審查。由於沒有歐盟版的《外商投資產業指導目錄》,企業很難確定哪些部門對外商開放。此外,多語言多文化的投資環境也增大了跨文化管理的難度。由於28個歐盟成員國有23種不同語言,文化語言環境各不相同,要全面理解歐盟市場並不容易。而企業對歐投資,往往缺少懂得當地語言、了解當地社會文化的跨國經營人才。管理風格中的文化差異、勞動力成本以及與僱用和保留人才相關的問題,也是在歐洲經營的障礙。例如,在國內員工加班被認為是企業管理的正常組成部分;然而在歐洲尤其是義大利,加班則被認為是管理低下的表現。

(二)法律監管、商業環境陌生,多數中企遭遇經營困難

歐盟商會發布的《對歐盟境外投資報告》指出,由於法律監管和商業環境等方面的問題,近八成在歐盟投資的企業遇到了經營方面的困難。歐洲屬於發達地區,法律制度較為完善,重視按照規則辦事,對勞工、環保和稅收問題尤為重視,這是企業家需要關注的。相對而言,歐洲勞動力市場缺乏靈活性,工作時間配合度要求高,這也是企業在歐盟投資的障礙之一,尤其是在兼并收購交易時,可能會阻礙投資者計劃的重組活動。同時,在會計制度、稅收制度等方面,也與歐洲存在較大差別,需要大量精通歐洲法律、財務等問題的專家。

以德國為例,德國是歐洲大陸工會制度歷史悠久的國家,工會勢力強大。在工會制度以及勞動法律方面,中德之間有不小的差距。德國法律不僅賦予工會保護勞工自身權益的權利,更規定工會可以參與企業管理,包括併購重組在內的任何重大決策,工會都會派代表參與。然而企業赴德國併購,往往缺乏適應德國工會制度的法務人員。

同時,某些歧視性的規定也增大了企業海外經營的難度。在派遣員工時,不少歐盟國家要求商業人員提交各種證明文件,其中很多文件是其他國家所不用準備的,嚴重限制了企業派遣僱員至歐洲開展經營活動。從歐盟看,其在現行的諸多條約、對外簽署的國際協定中,都明確指出對來自非歐盟成員的投資和相關人員流動不能享受成員國待遇,而與歐盟或歐盟成員國簽署了自由貿易協定的國家,在一定程度上享受僅次於歐盟成員國的市場准入待遇。當前,除、俄羅斯外,歐盟已將其他主要貿易夥伴納入自貿區戰略範疇內,使對歐盟投資在法律層面遭到歧視。

(三)歐盟排外情緒升溫,離心傾向加大

隨著經濟的穩步增長和對歐盟投資的快速攀升,歐盟及其成員國心態複雜。一方面,來自企業的投資有助於歐洲增加就業,提振其低迷的經濟表現;另一方面,歐盟國家認為,從長期看企業是競爭對手,這些企業通過併購技術、品牌、管理經驗領先的歐洲競爭對手,強化自身的國際競爭力,進而逐步蠶食歐洲企業的領先優勢。歐洲亞洲中心《對歐直接投資:趨勢和意義》報告指出,近年來歐盟內部出現「投資威脅論」,主張對華強硬、在歐盟層面設立統一投資審查制度等的呼聲有所升高,尤其是在核能、基礎設施和電信設備等敏感領域,要限制資金進入。在近年對歐盟投資中,中坤集團收購冰島土地、光明食品集團併購法國優格製造商 Yoplait等失利案例都反映出,對歐盟併購所面臨的阻力逐漸增多。

四、促進對歐盟投資的對策與建議

從上述分析可以看出,企業要立足歐洲,必須首先適應歐盟海外投資監管審查模式,了解不同國家商業運作模式和法律制度,完善公司在新環境下的治理結構,尊重所在國的商業和人文環境,提高交易和運營成功的機會。

(一)積極推動與歐盟BIT談判,為企業赴歐盟投資創造良好環境

企業「走出去」正在不斷提速。據不完全統計,在2016年8月10日的一周內,至少五個對歐投資項目達成協議或完成交易,包括中遠海運簽署希臘比雷埃夫斯港多數股權交易完成備忘錄,美的集團宣布收購德國庫卡,中歐體育投資管理公司斥資7.4億歐元收購意甲AC米蘭足球俱樂部,雲毅國凱收購英超西布羅姆維奇俱樂部,以及奧瑞金包裝股份有限公司以700萬歐元收購法國歐塞爾足球俱樂部。

與歐洲各國簽訂的BIT落後於現實的發展,亟待修訂。目前,中歐主要依照20世紀與歐盟28個成員國中27個國家(愛爾蘭除外)簽訂的BIT。由於簽訂時間較早,各國的政治經濟狀況已經發生了巨大變化,舊的協議內容難以反映現實需求。而歐盟企業在投資時,常受到不透明的審查機制和壁壘制約,突出反映在行業准入、合資企業參股比例等問題上。這也導致企業在歐洲投資時,面臨「威脅」論等聲音,激發當地保護主義和民族情緒。為了更好地保障中歐雙邊投資穩步發展,與歐盟正在進行的BIT談判將成為保障雙方關係的核心,它能夠減少雙方在貿易及投資領域水平的明顯差異,並繼續推動現有的雙方互惠合作,滿足雙方的利益訴求。因此,中歐層級的BIT應儘快簽訂,有助於雙方建立平等透明的投資機制,提高投資者在東道國面臨的法律確定性、投資保護標準,也有助於減少投資壁壘,加強雙方外商直接投資的流動。

(二)積極利用歐洲投資促進機構的免費服務,尊重當地社區,主動與工會協調關係

歐洲擁有強大的工會和良好的社區治理體系,勞工保護體系完善,企業往往會忽略這些。部分在歐洲投資的企業只顧自身發展,處於成本考慮較多地雇傭來自國內的員工。儘管付出了高昂的投資成本,但並沒有為當地帶來實際工作機會,這是影響企業海外形象的重要原因。因此,中資企業在歐洲的挑戰之一,就是如何融入當地社區並與工會溝通和協調關係。歐洲投資促進機構能為企業海外運營提供「潤滑」作用。中歐間有多個投資促進機構,都可為在歐洲投資或拓展業務的公司提供免費的專業服務,尤其是協助企業處理好與工會的關係。它們能夠幫助企業學會理解和尊重歐洲社會慣例,了解更多關於僱員的法律權利和責任,更好地處理與僱員的關係。同時,企業也要培養富有包容性的企業文化。在應對跨文化衝突上,企業應積極承擔相應社會責任,在勞動保護方面嚴格遵守歐盟標準,積極培訓和使用歐盟成員國的員工和管理者,增強當地政府、企業及客戶對企業的認同感,提升本土化經營能力,實現境外投資的可持續發展。

(三)重視中介服務的作用和價值,積極展開公關和遊說活動

中介機構可為企業赴歐投資提供諮詢、評估、經紀等服務。從商業運作角度看,熟悉當地市場的商業諮詢和金融機構是投資成功的重要保障。從融資角度看,為控制投資風險並成功實現投資預期回報,應儘早開始與經驗豐富的金融中介機構合作;商業諮詢公司是促進企業對外投資的重要中介力量,特別是在投資意向階段和在投資過程中,商業諮詢對於企業最終做出投資決策發揮著關鍵作用。為使企業能夠有效識別和防範各種潛在的投資風險,企業要高度重視金融、法律、財務、商業諮詢等各類專業中介服務的力量和價值,發揮專業服務機構的紐帶作用。同時,企業應當積極利用國際化人才進行政府公關遊說,一方面促進投資項目獲得歐盟成員國的行政審批,另一方面為企業投資贏得當地民眾的理解與支持。通過這些舉措,主動向歐盟國家的民眾宣傳跨境投資的共贏作用;通過非政府組織和歐盟各成員國議員的遊說,化解可能出現的輿論偏見和政策性阻力,促進投資項目審批。

(四)尊重歐洲市場規則,積極開放地與媒體打交道

歐盟作為全球最成熟和發達的法律體系,對於環保、知識產權有嚴密的保護。尤其是知識產權保護體系完善,外觀設計、地理標識、保密信息以及數據保護等也屬於知識產權範疇的特殊權利。企業在知識產權方面的重視度與歐洲尚存在較大差距,在歐洲開發市場時如果不重視,很可能會與許可方的市場發生衝突,有可能會被起訴。在歐洲投資時,企業要加強保護知識產權的意識並且盡量了解歐洲的法律,通過專業的法律顧問或者會計師事務所、諮詢公司等提前進行盡職調查,以免遭遇歐洲企業濫用知識產權針對企業的訴訟行為。此外,在歐洲市場中媒體也是重要的參與者,有巨大的社會影響力,對於企業來說不可忽視。企業赴歐投資前,應及早做好準備與當地媒體打交道。要從長遠角度考慮,積極準備應對各類挑戰,樹立良好的輿論口碑。擁有全球化經營經驗的公司應當重視參加研討會和媒體曝光,既能提高知名度,也可向業界投資者和公眾展示公司情況,增加可信度。■

作者為中投研究院副院長

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