鄭永年：我們應該如何紀念鄧小平

2017年2月19日，是老一代領導人鄧小平逝世二十周年的紀念日。鄭永年教授認為，制度更是衡量政治人物政治遺產的最重要標準。鄧小平的遺產之所以有持久影響力，就是因為他為執政黨留下了一套制度。比如，領導幹部任期制、年齡限制、集體領導體制、幹部任用制度、基層治理等，今天我們所看到的制度，都是在鄧小平時代確立起來的。

01

制度比人更可靠

就制度建設而言，中共十八屆三中全會和四中全會出台的改革文件，無疑是改革開放以來最具有方向性的。無論就社會主義的市場經濟，還是政治上的法治建設，兩個文件不僅明確了制度發展的方向，也勾畫出制度建設的具體輪廓。但一到執行領域，情況並不令人滿意，而且在有些領域似乎正在失去方向。

很多年來，各級政府習慣於抓工程建設、國內生產總值（GDP）增長、意識形態工作，而對制度建設缺少經驗。對一些黨政官員來說，衡量他們成績的，是諸如GDP增長那樣可以加以量化的指標，而非制度建設。

從另一個角度來看，也一直沒有確立以制度建設來衡量進步的標準。這或許是因為制度建設需要很長的時間，才能看到結果，不能以急功近利方式來進行。一些黨政幹部因此對制度建設沒有多大的積極性。

實際上，制度是人類文明的積累。對任何國家尤其是對發展家來說，制度建設是一切，所有其他方面的進步必須以制度的進步來衡量。盡管制度是人確立的，但制度比人更可靠；從歷史上看，制度更是衡量政治人物政治遺產的最重要標準。制度化因此也是社會科學和政策研究界的永恆課題。

制度建設永遠不會終結，包括民主制度。美籍日裔學者法蘭西斯·福山曾言，美國制度高度制度化，甚至是過度制度化，導致沒有伸縮性。但其實不然，制度很容易遭人忽視甚至破壞。川普當選總統以來，福山不再持這樣的觀點，他甚至認為美國的制度正在失敗或已經失敗。

川普基本上把整個建制擱在一邊，自己搞一套制度來運作。其後果正在顯現出來，給整個社會帶來了巨大的不確定性。再者，如果類似於川普那樣的黑天鵝，飛進一個制度化不高或沒有制度的國家，那麼會產生什麼樣的結果？

福山也曾經拿和美國作比較，認為如果說美國過度制度化，那麼制度化則遠遠不足。制度化不足也一直是西方擔憂的不確定性的主要根源。但實踐上並非如此，正是被西方視為具有最大不確定性的，自改革開放以來呈現出高度的確定性，而所具有的這種確定性，是以改革開放以來的制度建設作保障的。

改革開放以來，最主要的進步是制度上的進步。西方說制度建設低水平，不確定性高。這不僅僅是因為西方人對制度進步的認識不足，也是因為方面的原因。如上所述，本身也忽視了以制度建設來衡量國家的進步。

自從近代傳統王朝國家被西方一而再、再而三打敗之後，的數代精英一直在尋找適合現實的制度建設。從晚清到孫中山再到國民黨，其間因為內外部因素，制度建設經歷了諸多失敗。直到1949年中華人民共和國成立之後，才開始了沒有外力干預的內部制度建設。

02

鄧小平時代的制度進步

毛澤東一代的政治功勞，不僅僅在於他們統一了國家，更是確立了政治制度的基本構架。今天運作的政治體制是毛澤東一代確立起來的。毛澤東的功勞是制度建設，而不是今天左派或極左派所說的，諸如「階級鬥爭」「文革」「取消市場經濟」「消滅資產階級」等。

這些作為理想，毛澤東努力追求過，但沒有在當時得到好的結果，也沒有留下好的遺產。或者說，毛澤東思想中那些被左派追捧的部分，從來就沒有在實踐過程中實現過，而只是作為理想而存在。因此，只有到了困難時期，人們才會去懷念毛澤東；形勢一好，人們（不管左派還是右派）就忘了他。

鄧小平時代的制度進步尤其顯著。毛澤東時代，各種社會政治運動對毛澤東自己確立起來的制度，造成了巨大的衝擊和破壞。鄧小平一代經歷了那個動蕩的時代，因此把制度建設置於頭等重要的位置。修改憲法、法制建設、領導幹部任期制、年齡限制、集體領導體制、幹部任用制度、基層治理等，今天我們所看到的制度，都是在鄧小平時代確立起來的。

這也是鄧小平的遺產持久影響力的制度保障。直到現在為止，人們可以討論如何進一步改革或改進這些制度，但沒有人可以輕易否定和取消這些制度。這些制度一旦被黨政官員和大眾所接受，便具有了自我生存能力。

鄧小平之後，1990年代，在制度建設上又有很大的進步。為了加入諸如世界貿易組織等國際組織，實行了「接軌」政策，即通過改革自身的制度，在制度層面和國際標準接軌。進步尤其表現在經濟方面，整個社會主義市場經濟的制度構架，就是這個時期所確立的。同時，在政治上，1997年中共十五大把當時全國人大常委會委員長喬石力主的「法治」寫入黨和政府的文件，並把「法治」確立為政治制度建設的目標。

就經濟發展而言，胡錦濤和溫家寶時代成就很大。在這期間，的GDP翻了一倍。這個時期的經濟增長，可以說是前一個時期制度建設的紅利。同時，胡溫時代也繼續進行前一個時期已經開始的制度建設。不過，這個時期最具有意義的制度建設發生在社會領域。這是必然。1990年代主要議程是經濟發展，社會領域不僅建設不足，而且遭到很大的破壞。

社會體制建設和社會政策是胡溫時期開始的，包括普惠性的低保、社會保障等。不過，在政治方面，這個時期制度建設不足。法治建設不僅沒有進步，反而被新出現的「維穩系統」的陰影所籠罩。2008年世界性金融危機發生后，政府更是把精力投入到對付危機，而非制度改革。如果沒有「維穩系統」的出現和2008年金融危機這兩件事情，這會是個非常令人懷念的時代。

對制度建設的規劃，中共十八大是一個重要的轉折時期。十八大之後高層所提出的「四個全面」，即「全面實現小康社會」「全面深化改革」「全面依法治國」和「全面從嚴治黨」，除了第一個「全面」是關於經濟發展之外，都是關乎制度建設的。

1980年代中期，中共曾經設想全面的改革計劃，協調經濟改革和政治改革的關係。但1989年之後，改革不再具有全面性，而是有重點的局部突破。也就是說，十八大之前的諸多制度改革大都是局部和零星的，沒有系統性。

正如「四個全面」所示，十八大以來改革的最主要特點就是「全面」，「全面」就是「系統」。十八大三中全會所通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，是對「社會主義市場經濟」的制度細化，四中全會所通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，可以說是系統的政治改革計劃（儘管沒有使用政治改革的概念），而六中全會所通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《共產黨黨內監督條例》兩個文件，則是對執政黨本身的系統改革計劃。

03

制度建設還未完成

儘管外界關切的焦點在於轟轟烈烈的反腐敗運動和經濟的新常態，但如果站在未來的立場來看，十八大以來最主要的進步也在制度。甚至可以說，無論是大規模的反腐敗運動還是經濟新常態，都是為其他方面的制度建設提供環境和條件。當GDP主義盛行的時候，制度建設很難提上議事日程；同樣，當腐敗盛行的時候，政治體制和執政黨本身的體制建設，很難提到議事日程上來。

就拿最為棘手和敏感的法治領域來說，制度進步也是明顯的。正如前面所說，中共十五大就正式提出了「法治」的概念，但在此後的很長時間裡，並沒有轉化成為制度建設。在有些時候，出現停頓甚至倒退現象（例如維穩系統的正式確立）。在的政治背景中，法治的困難在於黨和法之間的關聯。

西方和本身的很多人認為法治必然和多黨制聯繫起來，或者說，一黨統治下很難實現法治。當然，這個假設並不符合經驗，因為很多一黨獨大的體制，例如日本和新加坡都發展出了健全的法治體制。

十八大之後，也開始從制度層面積極探索法治建設。在司法層面，這些努力包括建立跨區域法院、巡迴法庭、司法專業主義、領導幹部干預司法終身問責制等。這些制度設計至少要達到兩個目標，即領導人不得隨意干預司法和司法的相對獨立，尤其是要消除歷史上一直盛行的司法地方主義。

在反腐敗方面，在短短的幾年時間裡，已經從制度層面消除了機構和權力過於分散、部門主義和地方主義（自己的腐敗自己反）叢生等現象，把權力集中在中紀委手中，中央各部委、省政府的腐敗案件由中紀委直接來處理。在這一步完成之後，又開始了第二步，即建立國家監察委員會。

監察委建設至少有幾個主要目的。第一，通過整合和協調中紀委和監察委，把黨的政治權力轉化成為國家權力。第二，有效制衡政府的行政權力。從前監察部分是政府的一個部分，這就為反政府部門的腐敗製造了困難，如果不是使得反腐敗成為不可能的話。現在監察委的權力來自於全國人大，而非政府。這使得監察委具有了獨立於行政部門的權力。實際上，監察權的設計類似於早期孫中山所設想的「五權憲法」中的監察權。

第三，反腐敗的效率。監察委整合了從前分散於各個部門的相關權力（即行政監察、預防腐敗和監察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等機構），這減少了部門主義和地方主義，使得監察和反腐敗更加有效。

制度進步並不表明的制度建設已經完成。在很多方面，例如如何處理核心與黨內民主、核心與集體領導之間的制度關係，黨內民主與社會民主之間的關係、黨的領導和法治之間的關係等，都存在著巨大的空間，需要進一步的探索。同時，任何一項制度建設也不是可以一蹴而就的。

在制度建設過程中，也會有反覆。在一些領域，制度建設往往遷就於意識形態和政治上的考量。制度建設是人來執行的，在執行過程中，執行者往往失去制度建設的大局觀，而讓局部利益觀佔據主導地位。

不管如何，制度建設的大方向是明確的。人常說，「鐵打的營盤，流水的兵」。制度就是營盤，而官員和老百姓都是生活在制度之下的兵。一個政權的生命力之所在，就在於不斷的制度建設和更新。由此而言，任何一個領導人或領導層的歷史遺產，就是他們所塑造的制度。沒有制度建設，就沒有持久的遺產。

＊本文作者系華南理工大學公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）學術委員會主席鄭永年教授。文章發表於2017年2月14日《聯合早報》，原題《檢視的制度進步》。編輯：IPP傳播。

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