美國國債高企，又到調整債務上限時？

作者 何帆（北京大學滙豐商學院經濟學教授、中新經緯特約專家）朱鶴（社會科學院世經政所博士）喬璐雅（對外經濟貿易大學金融學院碩士研究所）

因美國聯邦政府債務已達到法定上限，美國財政部長史蒂文•姆努欽近日敦促國會儘快提高政府債務上限，同時宣布開始採取非常規措施「騰挪」舉債空間，以避免聯邦政府債務違約。美國國會預算辦公室提供的數據顯示，截至2017年2月公眾持有的美國國債已高達19.96萬億美元，且仍有上升趨勢。因此，美國政府再次突破債務上限是大概率事件，但受整體政治經濟形勢的影響，財政赤字擴張的幅度或不及市場預期。

美國債務上限問題由來已久

首先簡單回顧一下美國債務上限問題的背景。所謂的美國債務上限，是由美國國會批准的，在一定時期內美國國債可以發行的法定最大限額。美國政府之所以要持續舉債，主要是因為國內稅收收入不足以支撐其政府開銷。1917年之前，美國政府每次借債都需要國會批准，審核程序比較複雜，發債效率較低。一戰期間，為了提高政府運作的靈活性，美國國會了通過《第二次自由債券法案》，減少對新發國債和已發行債券贖回的相關規定。此後，美國國債管控逐漸放鬆。到1939年，國會對美國政府的舉債限制基本全部放開，僅保留設立法定債務上限的權力，這種模式一直延續至今。

取消發債限制之後，美國政府的支出連年增加，財政赤字也隨之上升。為保證借債的連續性，防止出現主權違約，美國國會不得不多次上調債務上限。1939年至今，美國債務上限已經上調過105次。僅在美國前總統歐巴馬任期內，美國債務上限就上調了10次，上調總幅度達7.6萬億美元。2013年，國會內部兩黨的鬥爭出現白熱化趨勢，直接導致美國債務上限未能在到期日前被調高。當時的美國政府也拿不出合適的應對方案，結果美國政府非核心部門關門停擺長達16天。最終，美國國會內部達成妥協，投票通過提高債務上限的法案，但隨後美國債務很快又逼近法定上限。2015年10月，歐巴馬再次簽署臨時預算案上調美國國債上限，再加上2016年是大選年，臨時預算案截止日期被延長到了2017年3月15日。

債務上限再調整的可能性大

美國國債高企，這一次債務上限再次突破的可能性非常大。但囿於政治經濟格局的制約，債務上限的新增規模或將低於市場預期。

首先，川普推行的新政策離不開財政的支持。川普總統上任之初就宣稱，要大力發展基礎設施建設，並公布了一項在未來10年內對基礎設施投資1萬億美元的計劃。然而，美國現有的財政收入早已捉襟見肘，難以支持川普的基礎設施投資計劃。與此同時，川普政府還要實施新的稅收政策，旨在削減稅收以刺激經濟發展和促進就業。基建投資要求增加財政支出，而減稅會減少財政收入，結果只能是美國政府赤字繼續擴大。因此，只要川普政府把增加基建投資和減稅作為施政重點，美國繼續突破債務上限就幾成定局。

其次，共和黨在兩院占多數的政治格局有利於總統提案的通過。2016年大選之後，共和黨議員在參眾兩院都占多數，這為川普提供了相對有利的政治環境。再加上美國經濟正處於復甦階段，美國兩黨若在債務上限問題上反覆糾纏，會給美國經濟帶來不利影響，進而中斷美國經濟良好的復甦態勢。更有甚者，還可能帶來主權違約等一系列嚴重後果，這是美國政府和兩院多數黨無法承擔的後果。回顧歷史經驗可知，國會兩黨每次關於債務問題的爭論，最終目的都是為了在政治談判中獲取更多的籌碼。在共和黨同時控制兩院的情況下，關於債務上限的談判會相對順利，對總統立法提案的阻力也會較小。

最後，共和黨的傳統理念會限制新增的債務上限規模。從執政理念來說，共和黨一向奉行新保守主義的理念，更多地強調削減福利、減稅，充分市場化、自由化，放鬆經濟管控。這種理念和不斷上調債務上限的做法從本質上是相悖的。在歷次爭論中，民主黨的態度基本都是支持調高債務上限，而共和黨基本都是站到了提高債務上限的對立面。歐巴馬執政期間，共和黨在幾次提高債務上限的法案中，大都持堅決反對態度。此外，如上文提到的那樣，美國經濟的復甦態勢良好，繼續實施強刺激政策可能會帶來通脹壓力，這同樣是共和黨關注的重點。因此，雖然川普提高美國債務上限的法案最終順利通過的概率較大，但為了貫徹共和黨一貫的執政理念，新增的債務上限規模就可能成為共和黨跟川普的談判籌碼，最終債務上限的提高程度或許不及預期。

綜上，我們認為此次美國債務上限再次調高的可能性大，但囿於政治經濟形勢，債務上限的調整幅度或許低於市場預期。(中新經緯APP)

【專家簡介】何帆，北京大學滙豐商學院經濟學教授、海上絲路研究院執行院長。曾任社會科學院世界經濟與政治研究所副所長，兼任人民銀行匯率專家組顧問、財政部國際司顧問、商務部顧問、外交部國際經濟司顧問。2005 年被評為世界經濟論壇(達沃斯)青年全球領袖、亞洲社會青年領袖。

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