劉小明：我國「公交都市」建設發展現狀與展望

作者 | 劉小明 中華人民共和國交通運輸部副部長

在全面總結城市公交發展組織保障能力、基礎設施服務能力、出行服務質量、創新發展能力和完備的城市綠色出行體系等 「公交都市」建設成就與經驗的基礎上，結合國家「十三五」社會經濟發展趨勢，分析了公共交通發展面臨的新形勢和新要求，提出了公共交通行業在體制機制、法規建設、服務提升、管理效能、科技創新、監管機制等方面的發展方向和建議。

交通運輸部在《交通運輸「十二五」發展規劃》中提出在「十二五」期間開展「公交都市」建設示範工程。截至「十二五」末，在37個城市進行了「公交都市」建設工作。「公交都市」創建城市擁有公共汽電車運營車輛28萬標台，佔全國總量的45%；開通城市軌道交通線路99條、運營線路長度3034km，分別佔全國總量的94%和95%；公交專用車道長度達5052km，佔全國總量的59%；年客運量375億人次，佔全國總量的49%。「公交都市」示範工程已成為推進落實公交優先發展戰略的重要抓手。

本文回顧並總結「公交都市」建設經驗與成就，分析了公共交通行業當前面臨的發展形勢，提出了公共交通行業在體制機制、法規建設、服務提升、管理效能、科技創新、監管機制等方面的發展方向。

1、「公交都市」建設成就

經過近5年的發展，「公交都市」建設穩步推進，在城市公交發展組織保障能力、基礎設施服務能力、出行服務質量、創新發展能力和城市綠色出行體系等方面均有長足發展，顯著增強了公共交通行業服務民生和促進城市經濟社會發展的能力。

1.1發展組織保障能力得到顯著提升

「公交都市」創建工作的推進，進一步深化了政府及各部門對公交優先發展的認識，逐步由「部門行為」向「政府行為」轉變。各城市普遍建立了政府牽頭、各部門協作的聯合工作機制，每年分解任務，加強督辦考核，確保工作落到實處，城市公交發展管理機制更加完善；圍繞公交優先發展理念，加強城市公交法規制度和政策體系建設，城市公交發展頂層設計加快；部分城市整合發展改革、住房城鄉建設、交通管理等部門涉及交通的相關職責，建立了「一城一交」的管理體制，綜合交通管理水平得到提升，大交通體制改革逐步推進。

1.2城市公交基礎設施及設備日趨完善

截至2016年底，全國已有28個城市開通運營城市軌道交通線路，城市軌道交通發展迅速；眾多城市快速公交線路已成網運營，快速公交建設繼續加快；各城市在重要路段、重點時段積極施划公交專用道，加快落實公交路權優先，公交專用道建設逐步完善；城市公交場站建設投入力度加大，多數城市實現公共汽電車進場率100%，公交場站建設穩步推進；截至2015年底，全國公共汽電車總數為56.2萬輛。其中新能源公車輛8.7萬，同比增長137%；空調車佔比62%，同比增長17%，車輛裝備條件明顯提升，公交出行的舒適性得到進一步提升。

1.3出行服務質量穩步提升

2015年，全國共新增3800多條公共汽電車運營線路。北京、上海等城市實現行政區域內公交全覆蓋。江蘇省全面推進「鎮村公交」，率先將「行有所乘」納入基本公共服務體系。青島市出台了全城公交專項規劃，推進城鄉居民公交服務均等化，公共交通服務廣度和深度進一步提升。各地依託公交智能化示範工程，加強運營數據監測，優化調度管理，提升服務精細化水平。城市自主開發出行服務APP或百度地圖、高德地圖等導航軟體接入當地實時公交信息，更加方便了公眾出行。全國交通一卡通互聯互通工作正全力推進，已初步實現95個城市互聯互通，預計到2017年將有超過100個城市實現全國互聯互通，城市公交服務更加精細化。各地積極探索定製公交、商務巴士、社區巴士等特色公交服務，逐步形成了多層次、差異化的服務體系，公交服務更加多元化。

1.4城市公交創新發展能力持續增強

各地積極推動以「公共交通為導向」的城市開發模式，以軌道交通站點、公交樞紐場站為中心，加快城市組團的緊湊型開發，堅持「公交引領城市」的發展理念逐步得到認同；各地主動探索、積極推進公交行業體制改革，研究制定改革方案，逐步改變經營者數量多、結構複雜、線路重合嚴重等問題，公交運營管理體製得到完善；公交場站土地綜合開發、政府購買公交服務一攬子政策、公交政策虧損精準補貼、老年綜合津貼制度等措施在實踐中創新發展，扶持公交發展的政策實現新突破；鼓勵公交企業在堅持主業的同時適度發展副業，提升「造血」和抗風險能力，如鼓勵支持公交企業藉助自身優勢在天然氣、汽柴油等能源銷售和場站物業綜合開發等方面延伸產業鏈，企業積極探索公交多元化發展。

1.5城市交通綠色出行體系得到推進

各地加快新能源公車輛的推廣應用，特別是在國家層面針對新能源公車建立專項運營補貼，為新能源車輛的發展注入了強大動力。2015年，全國新增及更換10萬輛公車中，新能源公車佔比達65%。同時，積極引導公眾綠色出行，結合城市自身特點，探索發展城市公共腳踏車，加快步行道等慢行系統建設。

2、城市公共交通發展面臨的新要求

公共交通是城市交通中的重要組成部分，對優化城市空間布局、推動城市經濟社會發展起著重要作用。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》[3]進一步明確了社會經濟發展戰略及目標，對城市公共交通行業發展也提出了新的要求。

2.1城市公交的保障能力提升的要求

據測算，「十三五」末全國城市公交年出行總量將達1200億人次左右，年均增速約6%，持續的需求對城市公交持續提升保障能力提出了更高要求。近年來，城市公交體系有了長足發展，但與整體經濟社會發展及公眾出行需求相比，城市公交發展仍處於滯后的局面尚沒有徹底改變。因此，客觀形勢要求我們全面落實城市公交優先發展戰略，加快提升城市公交保障能力，努力推動形成綜合協調、運轉高效、銜接順暢的城市公交優先發展新格局。

2.2持續推動公交引領城市發展的要求

「十三五」是新型城鎮化建設的加速時期，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》[4]明確指出，「常住人口城鎮化率達到60%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶」。未來一段時期，每年由農村向城市轉移的人口將達到1500萬人左右，城市發展將由「外延擴張式」向「內涵提升式」轉變。為適應新型城鎮化建設需要，城市交通在新型城鎮化建設進程中應該準確定位，做好城市公交前端規劃，避免末端補救。應該將以往城市交通作為配套設施被動適應需求，向主動引領轉變城市空間發展格局。加大研究力度，探索城市公交導向發展模式，建立城市公共交通與城市協同發展機制，主動引導城市空間布局。

2.3加快提升城市公交服務品質的要求

隨著社會經濟的不斷發展，社會公眾的消費理念、消費內容和消費層次不斷升級，人民群眾的出行結構、出行需求和出行方式發生深刻變化，對城市公共交通的便捷程度、出行的舒適程度以及安全保障水平等服務品質要求不斷提高。要進一步加強供給側結構性改革，「減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率」[5]，就是要優化公共交通供給結構，提高公交出行服務質量和效率，提升服務針對性和精準性。

2.4構建綠色低碳交通體系，努力推動城市交通節能減排的要求

隨著城鎮化、機動化進程的加快，城市規模急劇拉大，居民出行需求迅速增長，日益嚴峻的大氣污染狀況和日趨常態化的城市交通擁堵，已成為城市發展過程中普遍面臨的「城市病」。城市面臨的主要問題有人口總量大、居住密度高、土地資源匱乏、私人小汽增長速度快等，空氣治理壓力和城市交通承載能力面臨嚴峻挑戰。城市交通必須提升綠色低碳發展能力，充分發揮公共交通的主體作用，大力發展低碳、高效、大容量的公共交通系統。

2.5發揮城市公交的引領作用，穩步推進城鄉交通運輸一體化的要求

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》[3]作出了推動城鄉協調發展的部署要求。交通運輸部聯合國家發展改革委、財政部、國務院扶貧辦等11個部委印發《關於穩步推進城鄉交通運輸一體化提升公共服務水平的指導意見》[6]，強調因地制宜將城市公共交通服務延伸覆蓋至農村區域，提升基本公共服務能力和水平。城市公交是公眾出行的基本及主要方式，需要發揮以城帶鄉的作用，統籌城鄉、區域之間客運協調發展，帶動城鄉客運資源融合和服務銜接，不斷提高公交服務的廣度和深度，穩步推進城鄉交通運輸一體化，讓城鄉居民共享交通改革發展成果。

3、城市公共交通行業的發展方向

經過「公交都市」的創建，各地在城市交通設施建設的硬體方面取得了快速發展，但在行業治理體系和治理能力建設軟實力方面，存在政府與市場邊界不清、法規標準建設滯后、信息化治理手段不足、社會公眾參與度低等突出問題，還存在行業服務質量不高，公交吸引力不強，比較優勢未能充分發揮，行業可持續發展機制不健全等問題，這均提出了公共交通發展新要求。全面推進「公交都市」建設，加快實現城市交通治理體系和治理能力現代化是公共交通行業未來發展的著力方向。

3.1深化公交體制機制改革，提升城市交通協同化發展能力

3.1.1深化公交管理體制改革

堅持「大交通、大服務」理念，在積極推進「一城一交」管理模式的基礎上，完善跨部門綜合協調機制，推動建立規劃、建設、運營、管理一體化的城市公交管理體制。積極探索城市群、都市圈等跨區域的一體化協調管理模式。

3.1.2深化公交企業改革

以充分發揮市場機製作用，提高城市公交服務效率和能力為目標，按照「規模經營、適度競爭」原則，適度整合城市公交經營主體，探索實踐公交企業市場化改革模式。

3.1.3深化城市公交運行機制改革

建立政府購買城市公交服務的制度，綜合考慮社會可承受能力、公共財政能力、運營成本、企業可持續發展等要素，構建公交成本票價制度及其動態調節機制。積極推動相關部門出台城市公交土地綜合利用政策，落實公共交通用地綜合開發策略，節約集約利用城市公交用地，加強綜合開發利用。

3.1.4完善城市公交人才培養機制

建立平等公開和競爭擇優的制度環境，加強城市公交管理隊伍和規劃設計專業隊伍的建設與培養。加強公共交通從業人員職業化教育，構建城市公交駕駛員、城市軌道交通從業人員訂單式培養機制，擴大公共交通專業化從業隊伍，適應城市公交發展的需要。

3.2加強法規標準體系建設，提升城市交通法制化治理能力

以法治思維、法治方式引領和推動城市交通發展。

3.2.1健全城市交通法規規章體系

一方面，積極推動出台相關條例規章，為城市公交規劃、建設、運營、管理、安全和政策扶持等提供法制保障。另一方面，加強指導地方公交立法工作，鼓勵各地積極制定出台符合立法許可權、符合當地實際的城市公交法規和規章。

3.2.2健全城市交通標準規範體系

主動適應行業發展需要，重點圍繞城市公交、出租汽車、城市軌道交通等關鍵領域，加快推進城市客運行業急需標準的制修訂工作，充分發揮標準對市場主體的規範和調節作用，為行業治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

3.3推進供給側結構性改革，提升多元化公交服務能力

努力提供具有針對性、精準性和靈活性的城市公共交通服務供給，滿足公眾多樣化、個性化和多層次的出行需求，提升城市公交吸引力和競爭力，優化城市交通出行結構。

3.3.1擴大公交服務廣度和深度，提升出行便利性

科學地規劃、調整城市公交線網，強化不同公共交通方式的融合與銜接，擴大覆蓋範圍。

3.3.2加快建設城市公交快速通勤系統，提升出行快捷性

加快城市軌道交通和快速公交(BRT)建設。推進都市圈、主要城市群構建以城際軌道交通為主骨架的快速通勤系統，推動公交專用道連續成網。

3.3.3優化運力配置和換乘環境，提升出行舒適性

加大城市公交運力投放，加強運營調度管理，合理提高發車頻率。著力提高公車輛裝備的現代化程度，積極推廣應用無障礙化設施。加強市內公交與城市對外運輸方式全方位銜接，提升城市公交集疏運效能和換乘便利性。

3.3.4積極穩妥推進出租汽車行業改革，實現行業的穩定發展

充分發揮城市政府對出租汽車管理的主體作用，加強省級交通運輸部門的督促指導，因地制宜研究制定規範網約車發展和推進巡遊車轉型升級的銜接措施和方案，確保政策儘早落地。

3.3.5加快完善多元化交通服務網路，滿足公眾出行的多樣性需求

豐富和優化城市公交服務模式，鼓勵開行大站快車、區間車等多種運營組織形式，積極發展商務班車、定製公交、社區公交、旅遊專線等多種服務。

3.3.6打造慢行交通系統，積極引導綠色出行

加強步行、腳踏車交通規劃和建設，合理調控個體機動車出行需求。

3.4加快科技創新成果應用，提升城市公共交通智能化運行能力

3.4.1深化城市公交智能化應用系統建設

依託城市公交智能化應用示範工程，加快部、省、市聯動的城市公交數據資源交換體系與機制建設，實現對「公交都市」建設發展水平的定期評價。

3.4.2推進「互聯網+城市公交」發展

主動適應「互聯網+」融合發展的新趨勢，充分利用移動互聯網技術加強對城市交通運行的狀態監測、分析和預判。

3.4.3加快推進城市交通大數據共享與分析

建設全面、可感知的城市公交大數據採集體系，堅持用數據說話、用數據管理、用數據創新，推進城市公交信息資源的深度開發和綜合利用，加強數據共享，充分利用大數據技術加強對城市交通運行狀況的監測、分析和預判，引導公眾便捷、智能出行。

3.5強化部門聯動共治，提高城市公共交通安全保障能力

3.5.1切實保障城市軌道交通運營安全

隨著新型城鎮化和機動化進程的加快，各個城市對軌道交通的需求逐步加大。由於發展速度快、歷史經驗少、運行環境複雜、安全風險高，城市軌道交通面臨的安全運營壓力巨大，急需城市軌道交通行業從業人員隊伍建設。

3.5.2切實保障城市公共汽電車客運安全

為切實解決公交司機工作強度高、工作壓力大、超負荷工作等實際問題，應提高從業人員待遇。為防止恐怖襲擊、極端事件等在城市公共交通行業發生，應會同有關部門共同加強城市公共汽電車安全防範。

3.5.3密切關注新能源車輛安全問題

從各地新能源公車運營情況來看，目前在電池、電控和電路等方面還存在一定的安全隱患，需要及時組織排查，重點對2014年前投入運營的新能源公車輛進行排查，並要高度重視新能源公車在雨天、積水區域的運營狀況，確保運營安全。

3.6全面構建社會治理體系，提升城市公共交通立體化監管能力

3.6.1推進公眾參與治理

完善相關制度和保障措施，拓寬公眾參與渠道，在城市公共交通治理的全過程中，廣泛聽取各方意見，積極支持中介組織參與治理，充分調動各方面的積極性、主動性和創造性，齊心協力推動城市公共交通發展。

3.6.2合理引導社會預期

各個城市的公共交通發展階段、發展水平不一，問題也各不相同。在改革推進過程中，需要加強輿論宣傳，引導公眾更加理性看待城市公共交通發展的規律，積極支持城市政府在市場導向與公共治理中找到平衡點。

3.6.3加強社會溝通

要適應互聯網技術的迅猛發展和信息傳播方式的深刻變革，以及社會公眾對政府工作知情、參與和監督意識不斷增強的新局面，切實加強信息發布和政策解讀，對公眾關注問題及時有效回應，取得社會公眾的理解和支持。

3.6.4充分發揮行業協會等社會組織作用

積極發揮行業協會的橋樑紐帶和支撐作用，加強協會服務和監管能力，完善行業自律機制，為行業科學決策和相關工作提供良好支撐。

4、結束語

實施公共交通優先發展戰略，全面推進「公交都市」創建，努力實現城市交通治理體系和治理能力現代化，使命光榮、責任重大、意義深遠。在新的歷史起點上，提供優質的城市公共交通服務，便利群眾出行，將對經濟社會發展起到重要的支撐作用，也將為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的夢做出應有的貢獻。