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土地供應放大招:庫存消化少於6個月將加快供地

張恆

4月6日,住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)、國土資源部(以下簡稱國土部)共同簽發《關於加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》(下文簡稱《通知》),這是自北京開啟全國樓市調控升級以來,兩部委首次出台的全國樓市調控統領性文件。《通知》中要求住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地特別是普通商品住房用地供應規模,去庫存任務重的城市要減少以至暫停住宅用地供應。

令人意外的是,本次《通知》中明確提出了,按照庫存消化周期調整供地的量化標準。各地要根據商品住房庫存消化周期,適時調整住宅用地供應規模、結構和時序,對消化周期在36個月以上的,應停止供地;36-18個月的,要減少供地;12-6個月的,要增加供地;6個月以下的,不僅要顯著增加供地,還要加快供地節奏。

人民大學土地與政策研究中心主任葉劍平接受經濟觀察報採訪時表示,消化周期6個月、12個月、36個月等,可以理解成去庫存的速度。對於正常的樓盤銷售,1年左右的銷售周期是正常的。3年左右沒有銷售完就是滯銷,說明供過於求,需要去庫存;如果6個月樓盤被售罄,說明當地的房產供不應求。《通知》中的量化標準是基於這樣的判斷來調控。其中結構指公租房、小戶型等參照對象,時序指根據市場的房價、供應量等需要調整的供地時間。

深圳市房地產研究中心研究員李宇嘉認為,這種量化的指標對地方政府的供地更加有效率。因為很多地方土地不是有地就能供應出來,因為供地周期比較長,比如年度計劃,政府的土地儲備、到「七通一平」將生地變為熟地,再到出讓、開發,開發還需要企業報建等,舊城改造則需要更長的周期。這其中哪一個環節出現問題,都會影響供地進程。如果落實地方政府的主體責任,政府的主觀能動性增強,供地的前景還是向好的。

消化周期起關鍵作用

經濟觀察報從住建部了解到,本次文件的制定是住建部房地產市場監管司擬定,發給全國各省、自治區、直轄市的住房城鄉建設廳(建委、房地局、規劃局)、國土資源主管部門,以期加強和改進住房及用地供應管理,改善住房供求關係,穩定市場預期。

《通知》提到,住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地特別是普通商品住房用地供應規模,去庫存任務重的城市要減少以至暫停住宅用地供應。各地要根據商品住房庫存消化周期,適時調整住宅用地供應規模、結構和時序,對消化周期在36個月以上的,應停止供地;36-18個月的,要減少供地;12-6個月的,要增加供地;6個月以下的,不僅要顯著增加供地,還要加快供地節奏。

國土資源經濟研究院副研究員曹端海告訴經濟觀察報,自2003年起,中央政府開始運用土地政策與財政政策、貨幣政策一起對房地產市場進行宏觀調控。與其他政策調控工具不同的是,利用土地政策對經濟進行調控,對地方政府的影響更大。2016年,房地產庫存實現了下降,但仍然有大概6.9億平方米的庫存(2015年底這一數據約為7.18億平方米),說明當前去庫存的任務仍然非常艱巨。從依據來看,一是不同地區房地產市場、發展形勢存在較大差別,一方面一、二線城市需求相對較大,但又出現了開發商捂盤惜售、哄抬房價等情況,阻止了去庫存的進度,而這些地方的政府則對去庫存表現不太積極,另一方面,三、四線城市基數較大、房源量較大,庫存問題尤為突出,但地方政府為了提高GDP仍然在增加住房用地供應,去庫存的同時也在增庫存,根據庫存消化周期制訂差別化的供地政策,主要是改變地方政府的行為方式。

曹端海認為,以半年為最小消化周期符合當前建設用地審批的特點,近年來,國土資源部不斷優化建設用地審批程序、精簡審批流程和手續,2016年底,國土資源部印發了《國土資源部關於改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》(國土資規〔2016〕16號),目前城市建設用地審批時間可由此前的一年甚至更長時間,縮短至半年左右。

而李宇嘉認為,去年以來,政府一直在強調增加土地供應。結果是,地方政府公布出來的供地計劃,特別是北京、上海,給出的信號是縮減土地供應。2016年廣州、廈門等大部分熱點城市並未完成土地供應。所以住建部、國土部設計出量化的具體指標,來倒逼地方政府供地。對於三四線城市等庫存較大的城市來說,2016年,存在的問題是庫存消化完,房價上漲,新增用地又上來了。這會導致三四線城市的庫存消化和庫存增加並存,積重難返。這個文件的出台,能夠讓熱點城市增加土地供應,三四線城市削減土地供應。

兩部委下發《通知》的第二天,北京市率先發布《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供應計劃》和《北京市2017年度國有建設用地供應計劃》,明確未來5年北京市計劃供應住宅用地6000公頃,以保障150萬套住房建設需求。

這其中或許是有意味的。因為,北京市2月份出台的土地供應計劃中,2017年的土地供應量比去年縮減了一半,引起輿論一片嘩然。李宇嘉認為,此次北京市率先出台供地計劃,等於將此前的供地計劃全部否定,供應量比此前增加了一倍。這種改變供應計劃的做法是比較罕見的,是北京對中央政策的落實。而此前供地減少的一個客觀情況是,根據「十三五規劃」北京市要控制城市建設規模、控制人口,在2030年之前的建設用地計劃將逐年減少。

葉劍平認為,不久前出台的《北京城市總體規劃 (2016年-2030年)(草案)》中提出,城市規模方面,人口規模到2020年將控制在2300萬人,城鄉建設用地規模到2020年減至2860平方公里左右。與這次文件中增加土地供應的做法實際上是不矛盾的。「人口減少、土地增加解決的是供需平衡,而在具體實施層面是否會達到6000公頃,要看政府的執行力了」。他認為,此前地方政府提出加大供應量,但很多時候沒有具體數字,這次北京市提出的具體數字,是要接受監督的。這意味著政府每年都會對外公布數字,需要有人問責。提出具體數字,並承諾5年之內完成,這一點與之前相比是有進步的。

工改住首開

除了正面調整土地供應,在租賃住房方面,《通知》提出,建立健全購租並舉的住房制度,培育和發展住房租賃市場。按照住建部、國土部的要求,政府將鼓勵房地產開發企業參與工業廠房改造,完善配套設施后改造成租賃住房,按年繳納土地收益。

李宇嘉告訴經濟觀察報,「鼓勵房地產開發企業參與工業廠房改造,完善配套設施后改造成租賃住房」,也就是所謂的「工改住(租)」。此前,國家僅允許「商改住(租)」,但「工改住(租)」的口子非常嚴實。現在,這個口子打開了,意味著商業辦公,已建、在建的廠房都可以探索租賃住房,未來土地及空間釋放的潛力很大。李宇嘉認為,這樣做是有現實背景的。「在互聯網的衝擊下,很多實體商場開不起來,地方的商場很多只有一層、二層能正常營業;實體經濟下滑,工業的產能過剩,工廠的生產利潤降低。這側面反映了住宅的需求更大。」的產業周期只有20多年,而工業、商業用地的供地周期分別為50年、40年,這說明相對於較短的產業周期來說,工商業的用地範疇可以適時調整。

李宇嘉認為,這其實是盤活城市閑置、低效用地的手段。工改住對土地供應的影響是可以發展租賃市場,緩解住宅用地的供應壓力。目前,的規模化租賃市場不足,機構租賃不夠。如果機構租賃佔主體的話,市場秩序就會轉好,亂漲租金、欺詐租客,配套標準等問題會得到緩解。目前來看,靠新建商品住房去搞租賃,投資回報率只有2%左右,沒有開發商願意這麼做,所以工改住對盤活存量來說起到重要的作用。

在具體實施層面,企業的工業用地轉為住宅用地,意味著企業要補交土地出讓金、配套設施等成本,還需要地方政府修改城市規劃。因為工改住是第一次提出,沒有大量的經驗借鑒,這些成本的承擔主體是企業、開發商、還是地方政府,並沒有具體的規定。整個操作的過程是道阻且長的,對企業來說也是一個糾結的過程,李宇嘉對經濟觀察報表示。

而葉劍平的看法則相反。他認為,工改住需要政府的規劃滿足、企業的訴求滿足,然後將改造交給市場。承擔成本的主體是企業還是開發商,由市場去決定。因為改進土地用途后,提高了土地的價值。如果利潤增加,企業會自行判斷可否操作,如果負擔過重,企業就會選擇不做,這完全是市場化行為。而地方政府改變市場規劃要看不同地方的情況,一般來說不會太長,因為政府的規劃都已經確定,比如樓盤的高度、容積率,工業用地的規定無非是樓層、綠化率等,這些都不複雜。

在盤活土地存量方面,《通知》同時提出,在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市,開展集體建設用地上建設租賃住房試點。

國土資源經濟研究院副研究員曹端海說,2011年,經中央批准,採取封閉運行的方式,北京率先開展了集體建設用地建租賃房試點。在中央文件中提出並提倡此做法,尚屬首次。當前正在推行農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點,利用集體建設用地建租賃房,可以作為三項試點探索的一種方式。另一方面,當前超大和特大城市普遍存在「城市病」問題,人口、交通、住房、基礎設施等方面都面臨著較大壓力,利用集體建設用地建租賃房,逐漸將人口向周邊地區疏導,有利於推動大城市周邊地區發展並實現產業有序轉移,從而縮小城鄉差距、統籌城鄉發展。

曹端海告訴經濟觀察報,通過有的放矢和差別化的政策調整,目的在於提高政府主動作為的積極性,不能「中央用心良苦,地方熟視無睹」。土地供應問題牽動著地方政府的神經,以房地產庫存消化周期為標準調節土地供應量,提高了地方政府主動作為的動力,能夠促使其對開發商捂盤惜售、炒作房價等行為嚴加審查和打擊,從而起到降低房價的作用。另外,發展租賃房、公租房以及推進棚戶區改造等多種措施增加住房有效供給,能夠緩解住房剛性需求的矛盾,也有利於降低商品房價格。



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