「排污許可證」推動社會監督

國務院辦公廳近日印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），提出規範有序發放排污許可證，嚴格落實企事業單位環境保護責任，到 2020 年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。近日，環境保護部副部長趙英民就《方案》的相關內容進行了解讀。2020 年實現「一證式」管理 《方案》指出，實施控制污染物排放許可制，是推進生態文明建設、加強環境保護工作的一項具體舉措，是改革環境治理基礎制度的重要內容，對加強污染物排放的控制與監管具有重要意義。《方案》明確，到 2020 年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，基本建立法律體系完備、技術體系科學、管理體系高效的控制污染物排放許可制，對固定污染源實施全過程和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的「一證式」管理。 《方案》提出，要銜接整合相關環境管理制度，將控制污染物排放許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度。通過實施控制污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度，實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，範圍逐漸統一到固定污染源；有機銜接環境影響評價制度，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管；為相關工作提供統一的污染物排放數據，提高管理效能。 《方案》要求，規範有序發放排污許可證。制定排污許可管理名錄，分行業推進排污許可管理，逐步實現排污許可證全覆蓋。縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發，地方性法規另有規定的從其規定。要將現有法律法規對企事業單位污染排放控制的要求細化落實，依法確定許可內容，環境質量不達標地區要對企事業單位排放污染物實施更加嚴格的管理和控制。 《方案》提出，要嚴格落實企事業單位環境保護責任。納入排污許可管理的所有企事業單位必須持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業單位應依法開展自行監測，建立台賬記錄，如實向環境保護部門報告排污許可證執行情況。 《方案》指出，環境保護部門要加強監督管理。依證嚴格開展監管執法，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，嚴厲查處違法排污行為；綜合運用市場機制政策，引導企事業單位主動削減污染物排放。要強化信息公開和社會監管，2017年基本建成全國排污許可證管理信息平台，及時公開企事業單位自行監測數據和環境保護部門監管執法信息。 《方案》強調，要做好控制污染物排放許可制實施的各項保障工作。加強組織領導，明確目標任務，制定實施計劃，確保按時限完成排污許可證核發工作；進一步完善法律法規，健全技術支撐體系，加大宣傳培訓力度，確保這一制度得到有效落實。《方案》重點要解決的問題 對於《方案》重點要解決的問題，趙英民表示，從上世紀80年代後期開始，各地陸續試點實施排污許可制，向約24萬家企事業單位發放了排污許可證，取得初步成效。但總體看，排污許可制在推動企事業單位落實治污主體責任方面的作用發揮不突出，環保部門依證監管不到位。 通過改革污染物排放許可制，一是要建立精簡高效、銜接順暢的固定源環境管理制度體系。將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，銜接環評制度，整合總量控制制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染排放數據，減少重複申報，減輕企事業單位負擔。 二是推動落實企事業單位治污主體責任，對企事業單位排放大氣、水等各類污染物進行統一規範和約束，實施「一證式」管理，要求企業持證按證排污，開展自行監測、建立台賬、定期報告和信息公開，加大對無證排污或違證排污的處罰力度，實現企業從「要我守法」向「我要守法」轉變。 三是規範監管執法，提升環境管理精細化水平。推行「一企一證」、綜合許可，將環境執法檢查集中到排污許可證監管上。 趙英民表示，排污許可證將成為企事業單位生產運行期間排污行為的唯一行政許可和接受環保部門監管的主要法律文書。可以說，企事業單位排放水和大氣污染物的法律要求全部在排污許可證上予以明確。 首先企業要按證排污。企事業單位應及時申領排污許可證並向社會公開，承諾按照排污許可證的規定排污並嚴格執行，確保實際排放的污染物種類、濃度和排放量等達到許可要求。 第二是實行自行監測和定期報告。企業應依法開展自行監測，保障數據合法有效，妥善保存原始記錄，建立準確完整的環境管理台賬，安裝在線監測設備的應與環保部門聯網。定期、如實向環保部門報告排污許可證執行情況。 第三是向社會公開污染物排放數據並對數據真實性負責。 這樣一來，企業的責任清楚了，責任也公平了。多排放或者排放對環境影響越大的企業，要承擔更多的環境治理責任，環保誠信好、責任意識強的企業將越來越受益。

兩方面推動社會監督 趙英民介紹說，排污許可制會在兩個主要方面推動社會監督： 一是實現信息化。國家將在 2017 年基本建成全國排污許可證管理信息平台，將排污許可證申領、核發、監管執法等工作流程及信息納入平台，對排污許可證和企業的主要產污設施、排放口進行統一編碼，逐步完善固定污染源排放的時間和空間信息數據。 二是在制度安排上加大信息公開力度。除企業公開信息外，政府及時公布監管執法信息；環保部門還將公布無證和不按證排污的企事業單位名單，納入企業環境行為信用評價。 發放排污許可證如何做到規範有序？對此，趙英民表示，一是要明確排污許可管理的範圍。將制訂並公布排污許可分類管理名錄，明確實施排污許可管理的行業類別及企事業單位規模。 二是在實施步驟上分行業、分階段推動。2016 年底，率先在火電、造紙兩個行業推動排污許可改革，同時在京津冀試點地區開展鋼鐵、水泥行業，在海南開展石化行業排污許可證試點，為全國實施奠定基礎。2017 年要對「大氣十條」「水十條」確定的重點行業企業核發排污許可證。到 2020年，基本完成各行業排污許可證核發。 三是在組織形式上體現國家統籌、地方推動。按照誰核發誰監管的原則，將許可證具體核發工作更多交給地方環保部門，對符合要求的企事業單位要及時核發排污許可證。排污許可證統一規定的管理內容目前主要包括水污染物和大氣污染物，鼓勵地方將固體廢物和雜訊依法納入排污許可證管理。 控制污染物排放許可制（以下稱排污許可制）是依法規範企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，環境保護部門通過對企事業單位發放排污許可證並依證監管實施排污許可制。近年來，各地積極探索排污許可制，取得初步成效。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業單位治污責任不落實，環境保護部門依證監管不到位，使得管理制度效能難以充分發揮。為進一步推動環境治理基礎制度改革，改善環境質量，根據《中華人民共和國環境保護法》和《生態文明體制改革總體方案》等，制定本方案。 一、總體要求 （一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，加大生態文明建設和環境保護力度，將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實基礎。 （二）基本原則。精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據，減少重複申報，減輕企事業單位負擔，提高管理效能。公平公正，一企一證。企事業單位持證排污，按照所在地改善環境質量和保障環境安全的要求承擔相應的污染治理責任，多排放多擔責、少排放可獲益。向企事業單位核發排污許可證，作為生產運營期排污行為的唯一行政許可，並明確其排污行為依法應當遵守的環境管理要求和承擔的法律責任義務。權責清晰，強化監管。排污許可證是企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境保護部門實施監管的主要法律文書。企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。環境保護部門基於企事業單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中事後監管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。公開透明，社會共治。排污許可證申領、核發、監管流程全過程公開，企事業單位污染物排放和環境保護部門監管執法信息及時公開，為推動企業守法、部門聯動、社會監督創造條件。 （三）目標任務。到 2020 年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，全國排污許可證管理信息平台有效運轉，各項環境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業單位環保主體責任得到落實，基本建立法規體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的「一證式」管理。 二、銜接整合相關環境管理制度 （四）建立健全企事業單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業單位污染物排放總量控制要求，逐步實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的範圍逐漸統一到固定污染源。環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環境質量。 （五）有機銜接環境影響評價制度。環境影響評價制度是建設項目的環境准入門檻，排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，必須做好充分銜接，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。新建項目必須在發生實際排污行為之前申領排污許可證，環境影響評價文件及批複中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。 三、規範有序發放排污許可證 （六）制定排污許可管理名錄。環境保護部依法制訂並公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理，對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、台賬管理等要求。 （七）規範排污許可證核發。由縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發，地方性法規另有規定的從其規定。企事業單位應按相關法規標準和技術規定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算並申報污染物排放量。環境保護部門對符合要求的企事業單位應及時核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查。首次發放的排污許可證有效期三年，延續換髮的排污許可證有效期五年。上級環境保護部門要加強監督抽查，有權依法撤銷下級環境保護部門作出的核發排污許可證的決定。環境保護部統一制定排污許可證申領核發程序、排污許可證樣式、信息編碼和平台介面標準、相關數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時進行規範。 （八）合理確定許可內容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容。根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批複要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。按照《國務院辦公廳關於加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56 號）要求，經地方政府依法處理、整頓規範並符合要求的項目，納入排污許可管理範圍。地方政府制定的環境質量限期達標規劃、重污染天氣應對措施中對企事業單位有更加嚴格的排放控制要求的，應當在排污許可證中予以明確。 （九）分步實現排污許可全覆蓋。排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物，並依法逐步納入其他污染物。按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2017 年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020 年全國基本完成排污許可證核發。 四、嚴格落實企事業單位環境保護責任 （十）落實按證排污責任。納入排污許可管理的所有企事業單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業單位應及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規定排污並嚴格執行；落實污染物排放控制措施和其他各項環境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達到許可要求；明確單位負責人和相關人員環境保護責任，不斷提高污染治理和環境管理水平，自覺接受監督檢查。 （十一）實行自行監測和定期報告。企事業單位應依法開展自行監測，安裝或使用監測設備應符合國家有關環境監測、計量認證規定和技術規範，保障數據合法有效，保證設備正常運行，妥善保存原始記錄，建立準確完整的環境管理台賬，安裝在線監測設備的應與環境保護部門聯網。企事業單位應如實向環境保護部門報告排污許可證執行情況，依法向社會公開污染物排放數據並對數據真實性負責。排放情況與排污許可證要求不符的，應及時向環境保護部門報告。 五、加強監督管理 （十二）依證嚴格開展監管執法。依證監管是排污許可制實施的關鍵，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，通過執法監測、核查台賬等手段，核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。企事業單位在線監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。按照「誰核發、誰監管」的原則定期開展監管執法，首次核發排污許可證后，應及時開展檢查；對有違規記錄的，應提高檢查頻次；對污染嚴重的產能過剩行業企業加大執法頻次與處罰力度，推動去產能工作。現場檢查的時間、內容、結果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平台。 （十三）嚴厲查處違法排污行為。根據違法情節輕重，依法採取按日連續處罰、限制生產、停產整治、停業、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。環境保護部門檢查發現實際情況與環境管理台賬、排污許可證執行報告等不一致的，可以責令作出說明，對未能說明且無法提供自行監測原始記錄的，依法予以處罰。 （十四）綜合運用市場機制政策。對自願實施嚴於許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業單位，加大電價等價格激勵措施力度，符合條件的可以享受相關環保、資源綜合利用等方面的優惠政策。與擬開徵的環境保護稅有機銜接，交換共享企事業單位實際排放數據與納稅申報數據，引導企事業單位按證排污並誠信納稅。排污許可證是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體，企事業單位在履行法定義務的基礎上，通過淘汰落後和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等產生的污染物排放削減量，可按規定在市場交易。 六、強化信息公開和社會監督 （十五）提高管理信息化水平。2017 年建成全國排污許可證管理信息平台，將排污許可證申領、核發、監管執法等工作流程及信息納入平台，各地現有的排污許可證管理信息平台逐步接入。在統一社會信用代碼基礎上適當擴充，制定全國統一的排污許可證編碼。通過排污許可證管理信息平台統一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現各級聯網、數據集成、信息共享。形成的實際排放數據作為環境保護部門排污收費、環境統計、污染源排放清單等各項固定污染源環境管理的數據來源。 （十六）加大信息公開力度。在全國排污許可證管理信息平台上及時公開企事業單位自行監測數據和環境保護部門監管執法信息，公布不按證排污的企事業單位名單，納入企業環境行為信用評價，並通過企業信用信息公示系統進行公示。與環保舉報平台共享污染源信息，鼓勵公眾舉報無證和不按證排污行為。依法推進環境公益訴訟，加強社會監督。 七、做好排污許可制實施保障 （十七）加強組織領導。各地區要高度重視排污許可制實施工作，統一思想，提高認識，明確目標任務，制定實施計劃，確保按時限完成排污許可證核發工作。要做好排污許可制推進期間各項環境管理制度的銜接，避免出現管理真空。環境保護部要加強對全國排污許可制實施工作的指導，制定相關管理辦法，總結推廣經驗，跟蹤評估實施情況。將排污許可制落實情況納入環境保護督察工作，對落實不力的進行問責。 （十八）完善法律法規。加快修訂建設項目環境保護管理條例，制定排污許可管理條例。配合修訂水污染防治法，研究建立企事業單位守法排污的自我舉證、加嚴對無證或不按證排污連續違法行為的處罰規定。推動修訂固體廢物污染環境防治法、環境雜訊污染防治法，探索將有關污染物納入排污許可證管理。 （十九）健全技術支撐體系。梳理和評估現有污染物排放標準，並適時修訂。建立健全基於排放標準的可行技術體系，推動企事業單位污染防治措施升級改造和技術進步。完善排污許可證執行和監管執法技術體系，指導企事業單位自行監測、台賬記錄、執行報告、信息公開等工作，規範環境保護部門台賬核查、現場執法等行為。培育和規範諮詢與監測服務市場，促進人才隊伍建設。 （二十）開展宣傳培訓。加大對排污許可制的宣傳力度，做好制度解讀，及時回應社會關切。組織各級環境保護部門、企事業單位、諮詢與監測機構開展專業培訓。強化地方政府環境保護主體責任，樹立企事業單位持證排污意識，有序引導社會公眾更好參與監督企事業單位排污行為，形成政府綜合管控、企業依證守法、社會共同監督的良好氛圍。

（本刊記者 袁立明）