重磅文稿：黨國英——農村宅基地自願有償退出后咋辦

農戶的住房可以進入市場交易，使農民獲得真正的住房財產權，實現中央擴大農民財產權範圍的改革願望。改革的長遠方向是有秩序地全面市場化，則當屬無疑。

中央新近發布的《深化農村改革綜合實施方案》給農村宅基地制度改革指出了一個探索方向。

文件指出，宅基地制度改革的基本思路是，在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，以改革精神探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自願有償退出機制。按這個改革方案，將來農村宅基地分配或使用的基本制度將會發生變化，但究竟變到什麼程度還不明確；方案允許人們「探索」。

要真正探索出一條比較好的農村宅基地制度改革之路，先需要對相關問題有一個正確的認識。

上世紀50年代，推行農業合作化，農民攜耕地等生產資料加入了合作社，但農民的住房用地並沒有入社。改革開放初期出台的一些法規，又規定包括農民宅基地在內的建設用地，也是集體土地。此後一個時期，農民住房建設，原則上是按需要得到宅基地。隨著農村人口增加，新增農民家庭陸續有了建房宅基地。土地管理的一系列法規出台以後，各地農村宅基地不再按農民需要劃定，事實上實行了宅基地供應的指標管理，各地還限制了每戶農民家庭的宅基地面積。

再後來在各地城市化高歌猛進的情況下，地方政府的建設用地指標緊缺，便儘可能給農民少分配宅基地，有的地方甚至多年沒有宅基地審批。在這個背景下，違法建房的現象十分普遍。在城市化水平很高的地方，宅基地也真的沒有了來源，於是，「握手樓」便遍地開花。這個演化過程表明，建立在所謂集體公有制基礎上的無償供應宅基地的路越來越走不下去了。

這個路本來就荒唐。住房（包括承載住房的土地）的主要經濟性質不是公共品。如果把住房當做公共品，哪一個社會都不能承受。「居者有其屋」這樣一個公共命題，只能在較小範圍里成立，滿足極低收入人群的需要。住房的建築體與承載建築體的土地，這二者不能分離。在特別地段，土地的價格會很高，更不能當做公共品來供應，否則，土地資源配置就喪失效率，形成浪費。所以，作為一種競爭性財物，住房必須基本按照市場競爭有償原則取得。國家可以對這個市場進行規範，但市場發揮決定性作用的基本規則不能取消。按這個思路，現行農村宅基地制度必須廢除。

改革的目標是一回事，操作是另一回事。我以為，今後的農村宅基地制度改革的具體操作，可以考慮以下幾點。

對於合作化前已經存在的農村老宅所用的宅基地，以及由老宅所置換的新宅所用的宅基地，應視作農戶的財產，不予收取費用。這項財產可以繼承。而合作化以後新划的宅基地，可以按照一個時間序列，一次性收取對價不等的費用，以使農民獲得永久性財產權。費用不宜太高，且應考慮地理位置的差異及面積大小。對於不能繳納費用的農戶，不應強制收取，更不應妨礙農民正常居住；政府可在農戶住房被繼承時，做一個價值切割和分配，以抵補欠費。

對於違法佔有土地建築的房屋，如果不大影響公共環境可以予以確認，但應接受處罰。處罰的費率也應考慮所佔土地的面積及地理位置。

應設定新的農村宅基地制度實施的一個時點，在此時點以後一律不再無償劃撥宅基地。對於歷史欠賬，政府或集體又不能補划土地的情形，可考慮由政府或集體收購農戶的「索取權」。這個辦法有的地方實行以後，效果不錯。

以上新制度實施后，農戶的住房（包括其依憑的土地）可以進入市場交易，使農民獲得真正的住房財產權，實現中央擴大農民財產權範圍的改革願望。市場交易範圍大小等問題，例如能不能賣給城裡人，需要配套性制度安排來應對，這裡難以具體陳述，但改革的長遠方向是有秩序地全面市場化，則當屬無疑。（作者：社會科學院農村發展研究所 黨國英）

2015-11-18