【觀察】PPP 提升農業 投資整體效率與效益

國家發展改革委聯合農業部發布了《關於推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就推進農業領域PPP進行了部署。這一農業領域首個PPP指導文件的出台，旨在提升農業投資整體效率與效益，為加快農業現代化提供有力支撐。

中央一號文件連續14年聚焦「三農」，農業在國民經濟中的重要性不言而喻。隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，多渠道助力現代農業發展，聚合各方力量發力「三農」已成共識。國家發展改革委聯合農業部發布了《關於推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），就推進農業領域PPP進行了部署。這一農業領域首個PPP指導文件的出台，旨在提升農業投資整體效率與效益，為加快農業現代化提供有力支撐。

PPP是推動現代農業發展的重要手段中央一號文件連續14年聚焦「三農」，農業在國民經濟中的重要性不言而喻。隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，多渠道助力現代農業發展，聚合各方力量發力「三農」已成共識。

「PPP在農業的廣闊天地里大有作為，在農業領域推廣和應用PPP模式好處多多。」黑龍江省農業信貸擔保有限責任公司董事長譚志強認為，首先，有利於促進農業現代化發展。農業項目通過引進社會資本，可實現引資、引智、引技有機結合，提高農業良種化、機械化、科技化、信息化、標準化水平。

其次，有利於促進農業供給側結構性改革。農業領域PPP項目將有效提高優質農產品供給，提高公共服務供給效率和管理水平，促進農產品質量認證與國際接軌，加快農產品走出去步伐。最後，有利於促進農村金融創新發展。政府通過對農業PPP項目補助、補貼、貼息以及適當股權投入等方式，鼓勵和引導銀行、保險、擔保、期貨、證券等金融資源下沉農村，創新金融服務和支持方式，促進農村金融融合發展。

財政部財政科學研究院研究員王澤彩認為：「農業領域具有特殊性，它不僅僅是一個普通行業，因為糧食安全關乎國家安全，是人民生存和發展的根本。農產品具有準公共物品特性，因此合理用好PPP模式，充分發揮政府與社會資本的合作效應，將會起到利國利民的作用。」「農業具有很強的公益性、基礎性等特點，適宜採取PPP模式。」農科院農業資源與農業區劃所研究員尹昌斌也對記者表達了同樣的觀點。

總投資約2.2億元、正在實施的江西省智慧農業建設項目，是江西省通過PPP模式實施的一個農業大項目。項目建設之初曾權衡，如果單獨由地方財政短期內投入如此巨大資金，不僅困難而且建設的推進力度將會緩慢而艱難。最終該省採用了PPP模式，大大提升了項目建設進度。

作為全國較早實施的農業類PPP示範項目，江西省智慧農業建設項目對該省甚至對更多地區現代農業都具有示範引領作用，有利於提高江西省農業信息化的供給效率和服務質量，也使有限的財政投入發揮了較好的槓桿效應，提高財政資金的使用效率。

那麼，關於農業PPP的發展方向以及投資前景該怎樣理解和認識？直接參与江西智慧農業項目的國信招標集團PPP研究中心的副主任童再軍認為：「當前正處於工業反哺農業、城市支持農村發展的關鍵時期，積極運用PPP模式引導社會資本投入到農業和農村，是現階段反哺農業、支持農村發展的重要手段之一。」農業PPP投資是經濟發展階段轉變、農業向現代化轉型、農村生產要素關係變化的必然結果。在國家PPP新政的支持下，農業PPP投資將迎來新的機遇。對此，童再軍表示，從農業項目本身特點看，投資回收期長、投資額大等具備PPP項目的特徵；從農業行業需求來看，迫切需要PPP來增加投資；從轉變政府投資方式來看，迫切需要PPP來創新發展。

童再軍預計，未來PPP發展方向主要有幾個方面：一是農業園區類項目。這類項目需要動用政府力量來征地，需要財政資金的前期投入，一旦建成以後，需要有專門的單位來持續經營，在一個農業園區或試驗區範圍內，完全可以採取PPP模式。二是大型農村批發市場。通過政府征地和財政資金前期投入一部分建成后，可由政府特許專門的單位來持續經營，完全可以採取PPP模式。三是農村沼氣工程。其前期投入和宣傳動員工作需要政府相關部門推進，而沼氣池的維護、相關設備的維修保養等都需要有專門特許經營單位來完成，可以採用PPP模式。

此外，漁港漁船碼頭、基層動物防疫體系、養殖小區、良種繁育工程、設施農業建設等都可以實施PPP模式。《指導意見》已經明確規定，要強化政府投資的撬動和引導作用，對同類農業項目，在同等條件下中央投資按照有關管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。

毋庸置疑，目前農業PPP尚屬新生事物，需要進一步規範和完善。

從當前情況看，農業領域應用PPP正處在探索階段，投資的規模和範圍都十分有限。王澤彩認為，財政方面應轉變政府對農業投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農業領域應用PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用。「一方面，通過財政資金支持，可以促進具有可行性的PPP項目落地；另一方面，加大對農業項目的補貼，使農業PPP項目具有可觀的回報，又將增強PPP項目的吸引力。」

近年來，現代農業發展的多項「利好」引得社會資本不僅關注而且加速「進軍」農業領域，投資規模逐年增長。有專家表示，應針對農業領域制定相關的PPP項目實施方案，還應對農業PPP投資的政策需求、鼓勵投資的領域、工作安排等作出具體說明，讓社會資本了解投資農業的具體流程。同時，明確社會資本的利益保障機制、投資回報實現途徑，以資本收益為吸引力，調動社會資本投資農業項目的熱情。此外，需要對參與PPP項目的社會資本方進行嚴格的審查，設立高門檻，將真正有實力的社會資本方吸收進來，才能做好農業PPP項目的建設及運營。推進農業PPP也要遵循農業農村經濟的發展規律。

專家建議，可以先選擇一些條件成熟、基礎較好且有過探索實踐的地區，作為社會資本投資農業試驗區（示範區），探索總結經驗后再推廣，有序推進。農業部農村經濟研究中心研究員龍文軍建議，由於農業項目周期長、投資回收慢，引進中長期資本需要有充分保障以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。為更好地調動銀行貸款的積極性，建議加快設立PPP農業項目擔保基金，對因地方政府失信行為而給銀行造成不良貸款帶來的投資損失，可由基金給予相應的補償。王澤彩建議，積極考慮利用國際組織資金開展農業PPP項目試點，並請國際組織提供必要的技術指導，開展項目設計和評估論證專題培訓，幫助編製項目實施方案的示範性文本，為農業領域推廣運用PPP模式積累經驗。

農業部產業政策與法規司有關負責人分析，成功的PPP項目應具備三個特徵：一是准公益性。農業領域一些項目的成本和效益有外部性，其社會效益高於直接經濟效益。需要政府部門與社會資本以特許權協議為基礎實行全程合作。二是有持續的收入。農業項目一般有比較穩定的效益，但不會有暴利，收益需要通過10年、20年甚至更長時間獲得。三是資金投入量大，需要政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經營。

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