調研報告 | 四川省閬中市國家新型城鎮化綜合試點評估報告（摘要）

編者按

2016年2月，國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），為推進國家新型城鎮化工作，去年年中，我中心受國家發展改革委發展規劃司委託，獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介，供借鑒和研究。

典型案例二十

四川省閬中市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告（摘要）

閬中市位於四川省東北部，嘉陵江中上游，面積1878平方公里，戶籍人口86萬，下轄46個鄉鎮，是首批國家新型城鎮化綜合試點地區。目前，閬中在旅遊型城鎮化建設上探索形成了一套「做強文旅主引擎，推進新型城鎮化」的寶貴經驗，新老城區實現了產業互動、功能互補，為全國新型城鎮化試點發展提供可複製、可推廣的經驗和模式。現就閬中市國家新型城鎮化綜合試點進展情況做如下調研評估報告。

一、試點工作取得的初步成效和經驗

閬中市圍繞建設國家新型城鎮化綜合試點的五項主要任務，堅持「以人為本、先行先試」的原則，積極探索以文化旅遊驅動新型城鎮化的發展之路，在優化城鎮體系完善城鎮功能、提升城市可持續發展能力、促進農業轉移人口市民化、建立多元可持續的城鎮化投融資機制等方面取得成效。尤其在「做強文旅主引擎，推進新型城鎮化」和「突出四個堅持，建設旅遊名城」方面，形成了較為成熟的經驗。

旅遊型城鎮建設特色鮮明。確立了「建設最具吸引力的國際休閑旅遊城市」的奮鬥目標，明確了「景城一體、產城一體、城鄉一體」的發展路徑。牢固樹立「旅遊城市實質上是城市旅遊」的理念，按照「景城一體、宜居宜游」的標準和「旅遊+、+旅遊」的思路，把城市作為一個大景區進行規劃建設，統籌提升城市功能和形象品位，努力實現「城在景中，景在城中，景城一體，和諧統一」。

古城旅遊帶動雙創成效顯著。建設國家新型城鎮化綜合試點以來，閬中遊客量、旅遊綜合收入均出現20%以上增長。2015年，赴閬遊客達720萬人次，旅遊綜合收入超過65億元。

市民化保障建設全面推進。2015年以來，閬中城鎮新增農業轉移人口近4萬，共成交商品房8690套，成交面積87.3萬平方米。

旅遊帶動產業實現互動共榮。堅持把旅遊作為產業發展龍頭，著力推進工旅融合、農旅結合。大力發展三產服務業，引資建成7家高星級酒店、3大休閑娛樂集中區、3家大型購物中心、1家川東北最大的遊樂園。

借力休閑旅遊實施脫貧攻堅。通過農村土地確權頒證工作，推進農村土地流轉，高效發展規模化種植、養殖等現代生態農業，將旅遊產業鏈條延伸至農業、農村，大力發展農家樂、漁家樂等涉農旅遊，建成沙溪、裕華、江東等一批集農業觀光、生態休閑、採摘體驗於一體的大型現代農業示範園區，打造出老觀古鎮、天宮風水、構溪濕地、木蘭垂釣、裕華採摘等一批特色鄉村旅遊項目。實現全市生態農業種植、養殖大戶1200餘家，星級農家樂240家，從事涉農旅遊人數5萬餘人，帶動了當地農民致富增收。

堅持綠色發展傳承山水古城。堅持「文化為魂、綠色發展」，精心延續城市根脈。按照「順應自然、生態優先」的理念，以5A級景區、國家級旅遊度假區、國家園林城市等創建活動為載體，劃定城市綠線、藍線，著力保護山體的天際輪廓線和水體的連續性，將城區自然山體、水體全部納入國家森林公園和城市濕地公園規劃範圍，依託規劃程序和法律力量予以嚴格保護。嚴禁「三高」企業進入閬中，關停了沿江沿河所有污染企業，嚴禁濫采亂伐。實現閬中地表水水質常年達Ⅲ類以上，年均空氣質量優良率達96.7%。

二、需要加快探索突破的領域

農業轉移人口市民化成本分擔機制落地難。探索建立了「政府承擔市政建設、隨遷子女義務教育、保障性住房、農村宅基地和農村住房補償等成本，企業承擔農民工養保、醫保、失保、職工周轉房、技能培訓等成本，個人承擔購房租房和部分養保醫保等成本」的多方分擔機制。

城鎮化投融資體制機制尚處於起步階段。試點以來，閬中在多元化、可持續的投融資體制機制方面做出探索，採取向上爭、從外引、銀行貸、PPP模式融等措施，籌集大量的城鎮化建設資金。

但是閬中市的地方經濟、區位環境等都不具有比較優勢，資源要素吸附力不強。新型城鎮化建設資金需求量大、使用周期長、收益低，PPP項目進展艱難，至今尚無成功簽約的項目。部分項目不能及時納入專項建設基金申報，項目建設資金、用地指標不足，項目遲遲不能落地開工建設。

新型城鎮化標準化體系框架初步建立，但與預期目標相比仍有差距。閬中作為全國10個新型城鎮化標準化試點地區之一。邀請了四川省標化院就新型城鎮化試點工作多次進行實地調研，編製完成了符合閬中實際的《新型城鎮化標準化試點工作實施方案》，已上報國家標準委備案，初步形成標準體系框架。

但與預期目標進度相比，仍有一定差距。目前閬中技術標準機構是以質監、農牧業、衛生、旅遊、龍頭企業等單位技術專家組成的基層服務機構，按照上級部門的安排和企業的需求提供服務。雖然聘請了省、市專家作為技術支撐，但在日常推進中，專業人才不足的制約仍然突出。

三、試點探索需要完善的支持政策

以實際人口城鎮化率考核城鎮化水平；明晰農業轉移人口市民化的相關配套政策；明確農業轉移人口市民化成本國、省和地方分擔的比例；在項目申報和資金使用上，對發達地區和欠發達地區應區別對待，以便更多的項目落戶貧困地區，縮小地區之間的差距；將農村產權交易流轉範圍適度擴大整縣或更大，同時可以縣為單位，建立農村產權退出補償基金，國家予以資金注入，推動農業轉移人口農村產權退出；明確國家劃定政策底線，適時適當在試點地區建立容錯機制；國家對試點地區擬超越現行政策的試點予以批複、指導。