PPP政策變遷與政策學習模式 ——1980至2015年PPP中央政策文本分析

一、問題的提出

PPP(Public Private Partnership，以下簡稱PPP)指的是政府與社會資本簽訂合約，共同合作，共擔風險，完成公共服務項目。[1]2013年11月，黨的十八屆三中全會明確指出「允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營」。[2]隨後，中央各部委密集出台一系列的PPP推廣政策。然而，PPP出現了「政策熱、實踐冷」的現象，一是PPP項目整體落地率不高。截至2016年9月末，財政部PPP示範項目庫的全部入庫項目10471個，僅有946個項目進入執行階段，項目整體落地率僅為9%;[3]二是民間資本參與度不高。財政部官員表示目前參與PPP項目的社會資本主要是國有企業，國有企業對民間資本的「擠出效應」比較明顯。[4]

為何PPP「政策熱、實踐冷」?現有研究主要通過考察現行的PPP實踐來回應這一問題，例如：PPP項目的高難度、政府部門間衝突、政企間不合理的風險分擔機制以及政府信用風險導致民間資本參與的激勵不足;此外，PPP的制度環境仍不健全，PPP適用的法律體系、稅收制度、規制體系等尚未理順，降低了民間資本參與的意願。[5]-[11]然而，與上述側重解釋「實踐冷」的截面研究不同，本文試圖從時間序列的角度關注「政策熱」。我們認為，作為「實踐冷」的對應面，對「政策熱」的考察提供了理解政策制定者動機和策略的線索，能夠幫助我們更好地解釋「實踐冷」;此外，要理解現階段的「政策熱」，必須將其放入一個長期的時間序列中，通過回溯一個完整的政策發展歷史，來定義現階段政策的特徵。為此，政策變遷和政策學習理論提供了很好的觀察視角。

政策變遷(policy change)是一個非常常見的政策現象。政策變遷或具有激進性，或僅僅是對早期政策的漸進式調整。[12][13]政策是如何變遷的?長久以來，都由衝突導向型理論來解釋，這種理論關注衝突與權力，並將政策變遷歸因於政府對社會壓力的反應。[14]之後，有學者如Heclo開始從政策學習這一視角去關注知識的獲取和利用，認為政策變遷的過程也是政策學習發生的過程。[15]政策學習的視角改變了原有的衝突導向理論視角下政策變遷過程中消極的政府角色，認為政策學習主體具有積極補充或更新執政合法性的動機，政策學習的發生得益於時間、地理、技術等親近性或資源相似性。[16]

在政策變遷過程中，有哪些不同類型的政策學習模式?Howlett與Ramesh在整合各種有爭議的定義基礎上，從政策制定者與環境的關係視角歸納出「內生學習」和「外生學習」兩種類型，分別對應於Rose提出的吸取教訓型和Hall提出的社會學習型，即內生的、實用性的吸取教訓(lesson drawing)模式和外生的、範式轉變的社會學習(sociallearning)模式。前者是發生在一般政策網路之內的基於滿意原則的局部調整，後者則是在更廣泛的政策社群中發生的範式突變。[17]將這兩種模式運用於實證研究的最典型的例子是對1980年代私有化運動的研究：許多學者認為，在那些年，不同國家私有化運動體現出社會學習模式的特徵，並在這一過程中政策趨同性得到強化。[18][19][20]

那麼，從政策變遷和政策學習的視角來看，近幾年井噴式的PPP「政策熱」是否意味著PPP政策出現激進的政策變遷?PPP政策變遷的背後是吸取教訓型還是社會學習型的政策學習模式?是否隱藏著解答PPP「實踐冷」的線索?要回應這些問題，必須將視野拉長到1980年代至今的PPP政策發展過程當中。因此，本文的兩個研究問題是：第一，自1980年代以來，的PPP政策經歷了怎樣的政策變遷過程?第二，PPP政策變遷的背後是怎樣的政策學習模式?

二、PPP的三個政策時期：界定與分類

本文對PPP政策文本的篩選遵從如下原則：

一是與PPP直接相關的「指導性政策」，例如《對外經濟貿易部關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》(1995)、《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(2014)等;

二是不直接針對PPP發展，但從產權制度改革、投融資體制、財政預算體制等角度對PPP實際運作影響重大的「制度體制性政策」，例如《國務院關於印發投資管理體制近期改革方案的通知》(1988)、《中華人民共和國政府採購法》(2003)等;

三是通過否定某類發展模式進而為PPP發展創造空間的「否定肯定性政策」，例如《國務院關於加強地方政府融資平台管理有關問題的通知》(2010)、《四部門關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》(2012)等。當然，很多PPP政策是上述三類政策導向的結合體。

根據以上原則，本文篩選后收集了1980年至2015年期間總共142個中央層面的PPP政策，包括法律、具有法律效力的命令(如中華人民共和國主席令、中共中央發文等)、行政法規、部門規章及其他規範性文件，形成本文的PPP政策文本庫。

為了能夠觀察和比較這麼長時間內的政策變遷，本文將1980-2015年間的政策文本數量分佈與PPP項目數量分佈相對照(見圖1)，以此劃分PPP政策相對時期。從圖1可以發現，迄今為止，PPP的項目數量經歷了三波浪潮，第一波主要從1980年代初期到1990年代末;第二波主要從2000年初到2008年前後;第三波則始於2011年至今。這三波浪潮分別對應具有不同密集程度的政策時期：1980-1996為政策間斷鬆散期，這一時期存在多個政策間斷期(1983-1984年、1991-1994年)或間斷點(1981年、1987年、1989年)，即沒有政策出台。其餘時間PPP政策的出台時間也比較鬆散，多為每年一部或最多兩部;1999-2005為政策低密集期，這一期間每年都有政策出台，7年間總計出台24部政策，呈現低密度的政策分佈;2009至今為政策高密集期，截至2015年就出台了106部PPP相關政策，平均每年出台15部政策，其中2014年和2015年共出台87部，呈現高密度的政策分佈(表1)。

三、PPP政策變遷：被動回應-積極推動-全面主導

(一)政策間斷鬆散期(1980-1996)：被動回應

在這一時期內，中央的PPP政策經歷了一個被動回應地方PPP發展亂象的過程。

從政策的時代背景來看，這一時期經歷了1980年代到1990年代狂熱的地方招商引資熱潮。許多地方政府尋求私人資本，尤其是外資(包括港資)對當地基礎設施建設的注入。從1990年代開始，PPP當中的BOT類型大量地運用於許多地方基礎設施項目建設當中。例如這一時期各地的BOT收費公路以及有名的BOT示範項目，如廣西的來賓B電力項目、成都水廠和長沙電力項目。[21]因此，這一時期早期階段的顯著特徵是地方的自發性和自主性。

與此同時，在這一時期的早期階段，中央對PPP的政策主要集中在鼓勵外資投入方面，在PPP的具體指導性政策方面則是一片空白。這一點反映在政策目標和發文類型上。從政策目標看，圖1顯示1980年代開始就出現PPP相關政策，例如1986年國務院的《關於鼓勵外商投資的規定》。但直到1995年之前，這些政策都是粗線條和務虛的鼓勵投資政策，對於吸收外商投資的招商、審批、執行等過程缺乏具體指導。此外，從發文部門類型看，在這一時期，發文數量最多的是國務院而非具體的行業部門(圖2)。國務院的主辦發文數量為9部，其次是計委和商務部，分別為2部和1部。這意味著這一時期早期的PPP相關政策並沒有落實到具體的行業，僅僅停留在中央的宏觀指導層面。

這一時期的中後期開始，缺乏政策約束和指導的地方PPP發展已經暴露出大量的問題。[22][23]這迫使中央必須做出回應。1995年後，中央相繼出台具體的PPP政策來回應如火如荼的地方PPP/BOT熱潮和亂象：1995年對外經濟貿易合作部出台《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》;同年，國家計委、電力部、交通部聯合出台《關於試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。這些政策針對地方政府對項目開出無原則擔保或承諾的問題以及特許權項目一哄而上的問題進行管制。換言之，中央第一部直接針對PPP實踐的政策是在滯後於地方PPP實踐一段時間后才出台的。並且，這一回應並非鼓勵，而是限制。此後，受到1998年金融危機以及上述的中央對地方BOT的限制性政策，第一波PPP浪潮於1990年代末跌落。

(二)政策低密集期(1999-2005)：積極推動

在這一時期，中央政府的PPP相關政策呈現出一個政府積極推動的狀態，具體表現在大力推進城市公用事業的市場化和鼓勵民間投資這兩個方面。

1990年代末至2000年代中期，進入城鎮化建設飛速發展時期，城市擴容帶來有限的城市政府財政資金與迫切需要發展的城市基礎設施和市政公用事業之間的矛盾。在此背景下，市場化成為一個可行的解決辦法。2002年，建設部出台《關於加快市政公用行業市場化的意見的通知》;2004年，建設部出台《市政公用事業特許經營管理辦法》。這些都成為當時城市公用事業市場化的標誌性政策文件。與城鎮化建設同步的另一個時代背景特徵是中央開始大力度鼓勵民間資本投資。2001年，計委出台《國家計委關於印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，2004年國務院發布的《國務院關於投資體制改革的決定》。這些前沿性的政策為民間資本投資的審批程序鬆綁，並允許更多行業領域向民間資本開放。2005年，國務院出台的《關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(簡稱舊三十六條)是第一個允許民間資本進入能源、通信、鐵路、航空和石油業的中央政策，該意見還提出要進一步建設法律框架以支持民間資本投資、建設和運營公共基礎設施領域。

這一時期的發文部門類型和政策目標也與第一個時期不同，反映出中央政府對PPP的態度從粗線條的框架指導轉變為具體的推廣和運用。從發文部門類型來看，建設部取代國務院成為這一時期的發文部門主力，建設部主辦發文10部，其次才是國務院主辦發文5部(圖2)。這顯示出這一時期對PPP的推動更多落實到具體的行業部門。從政策目標來看，與第一時期粗線條和大框架的鼓勵投資政策不同，這一時期的政策目標開始關注PPP在具體的城市管理行業的運用，例如城市供水、污水處理、垃圾處理、城市軌道交通和管道煤氣等行業。

中央對公用事業市場化和民間投資的鼓勵政策，以及落實到具體行業部門的PPP指導政策對PPP項目發展起到推動性作用。從2000年初開始，PPP開始出現新一輪的浪潮，這一時期的PPP項目在操作上也更加國際化和複雜化。比較典型的PPP項目包括北京的奧運運動場所的建設，以及深圳的捷運四號線項目。此外，這一時期的PPP項目數量和投資額不斷擴大，至2007年左右達到峰頂，直到遭遇2008年金融危機才緩落。

(三)政策高密集期(2009-2015)：全面主導

這一時期的PPP政策特徵是中央全面主導，力圖掀起PPP的熱潮。這與這一時期初期的積極財政政策和地方投融資平台導致的地方債務問題有很大關係。

2008年金融危機之後，PPP一直處於相對沉寂的狀態，在2010年更是跌到10年來的谷底。從2008年開始，中央開始推出一系列刺激經濟的積極財政政策，包括民間俗稱的「四萬億」計劃。積極財政政策儘管有一系列正面的刺激經濟效果，但隨之而來的一個負面結果是地方政府不加限制的投資。在積極財政政策以及GDP政績驅動之下，許多地方政府通過建立地方投融資平台追求項目建設，導致了極度惡化的地方政府債務問題。如何化解地方政府債務、規範融資平台管理成為重大問題。2009-2012年國務院、銀監會主導出台一系列規範地方政府融資平台管理的政策。2013年後，中央明確表示：將PPP作為化解地方政府債務問題、管理地方政府融資平台的重要手段。此後，中央PPP政策呈現出推廣密集式、行業全面性和操作具體化的全面主導特徵。

推廣密集式反映在政策文本數量上。2014和2015年成為有史以來PPP相關政策出台數量最密集的時期，2014年出台28部，2015年出台58部。而在此之前，每年的PPP相關政策的出台量都是個位數，最多不超過8部。

行業全面性反映在發文部門類型上。區別於第一個時期的國務院主導和第二個時期的具體行業部門主導，在這個時期當中，發文部門呈現多樣化：PPP政策通過財政部、發改委、國務院與民政部、工商總局、全國老齡工作委員會辦公室、住建部、科技部、工業和信息化部、國土部、國家衛生計生委、體育總局、水利部、交通運輸部、環保部、人力資源和社會保障部、農業部等聯合發文的方式全行業推廣;其中，財政部和發改委成為發文主力(財政部主辦發文45部，發改委主辦發文18部)(圖2)。這意味著中央對運用PPP作為政策工具所經歷的策略變化：從第一個時期國務院粗線條的政策指南轉變為第二時期具體行業部門的政策工具，再到現在第三個時期轉變為政府宏觀調控經濟和財政、解決緊迫社會問題的政策工具。

操作具體化反映在政策目標上。這一時期第一次出現用於推廣或完善PPP實踐的具體政策和應用細則，如2014年發改委《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和同年財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。中央通過這些具體政策和細則，從「識別-準備-採購-執行-移交」的全流程為PPP操作設定專業化條件。

中央高密集、全面和具體的PPP政策推動了第三波PPP浪潮的興起。這一波浪潮始於2011年至今，因為剛興起不久，還無法描述其完整的特徵。但PPP政策的全面主導性是這一波浪潮區別於以往的顯著特點，即以中央政策為指引，通過示範或推介項目來推動PPP項目發展。迄今為止，財政部和發改委已經分別設立多批PPP示範項目庫，覆蓋多個公共服務領域。

四、政策學習模式：吸取教訓型還是社會學習型?

在梳理了PPP政策變遷過程的基礎上，其背後有著怎樣的政策學習模式同樣值得關注。本文基於既有研究，對吸取教訓型和社會學習型的政策學習模式在學習主體、發生條件、學習動因和學習目標上進行區分(表2)。[24][25][26]

在學習主體上，吸取教訓型發生於小規模的、集中的政策網路(policynetwork)，其與社會主體的聯繫並不強烈，而社會學習則發生於大規模的、公共參與的政策社群(policycommunity)，[27]-[31]公共參與為其主要特徵;在發生條件上，如果政府組織能力高，但與社會行動主體的聯繫低，政府是占支配地位的行動主體，那麼一種內生的「吸取教訓」型就能發生。相反，如果政府組織能力高，同時政府與社會行動主體的聯繫也高，社會行動主體主導了政策子系統，則社會學習的條件就可能具備;[32]在學習動因上，吸取教訓型的動力源自於政策網路的內部，社會學習型的動力更多來自於政策過程外部的大規模的政策社群;在學習目標上，吸取教訓型的目標是學習某種具體政策工具，政策學習者更多以實用性的態度關注這一政策工具的在國內外的過往經驗和教訓，獲得解決某些緊迫社會問題的實際建議，其本質是一種政策工具的借鑒和運用。而社會學習的目標是對政策工具所針對問題的反思和質疑，意味著意識形態、範式的根本性改變。

那麼，根據以上的區分性特徵，的PPP政策變遷過程中是否存在政策學習?的PPP政策學習傾向於吸取教訓型還是社會學習型?

我們認為，這三個政策時期的政策變遷過程也是一個向過去經驗和國際經驗進行政策學習的過程。其一是汲取自身的過往教訓。例如，在第一個政策時期初期，PPP項目中給予外商固定回報的優惠政策導致許多地方政府陷入財政負擔、產生信用風險。基於這一教訓，到了後期，中央相繼出台政策清理此類優惠政策，也因此推動了從鼓勵外商投資到鼓勵民間投資的政策變遷;其二是汲取國際經驗。這在第三個政策時期尤其明顯。這一時期的PPP政策文本中第一次出現各種直接借鑒英國的物有所值評價(VFM)、財力論證的操作程序，以及法國特許經營模式等的操作化細則，以規範地方政府對PPP的運作。

但另一方面，我們認為，從學習主體、發起條件、學習目標和動因的區分性特徵來看，迄今為止，以上所呈現的政策學習更多傾向於吸取教訓型，而非社會學習型。

首先，在學習主體上，PPP的政策學習更多發生於由政府部門主導的小規模政策網路當中，而非來自於有民間資本參與的大的政策社群。在發生條件上，PPP的政策學習過程呈現出高度的政府組織動員能力和較低的社會參與度。在第三個政策時期的「政策熱」當中，中央政府以強大的動員能力採取常用的密集政策出台、設立試點項目和激勵地方政府的方式來推廣PPP。國有企業成為主要的參與者，民間資本作為社會主體並未發揮大的影響力，也非主要的參與者。這與這兩年來固投領域的「國進民退」現象一致。①

再者，在學習動因和學習目標上，PPP的政策學習也呈現出吸取教訓而非社會學習模式的特徵，即政府對PPP的政策學習更多局限於政策(融資)工具層面的學習，而非對治理範式的學習。

一是從政策文本給出的PPP概念來看，PPP被理解為融資概念而非治理概念。PPP直譯為公私夥伴關係，或公私部門合作，其概念強調「夥伴」和「合作」，是治理理念的典型反映。但是，儘管的PPP實踐從1980年代就已經出現，但在第一和第二個政策時期的政策文本中，都從未出現過PPP的名稱，而是以合資、BOT、特許經營這樣的PPP具體類型來指代PPP，強調其融資的特徵。直到2014年發改委《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和同年財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，才正式出現PPP這一名稱。這意味著，儘管實踐先行，但在政策層面上，直到近期，的PPP才實現與國際通用概念的對接，這也意味著更積極和直接地接受治理理念的政策學習在將來才有可能發生。其次，有趣的是，PPP在官方政策文本中被翻譯為「政府與社會資本合作」，使用「社會資本」而非「私人部門」來指代「private」，這顯示出政策將PPP理解為合作方帶來資本的融資概念，而非private sector本身所體現的合作夥伴(partner)的治理意義。同時，「社會資本」的說法模糊了私人資本和國有資本的區別，將國有企業這一有爭議性的公共部門也納入實踐，這與PPP的國際通用概念中強調政府與私人部門合作的治理內涵背道而馳。

二是從政策文本的標題和內容所反映的PPP政策性質來看，PPP被當做是融資政策而非治理政策。本文首先提取三個時期的政策標題內容進行分析，發現「投資」或「資本」一詞是各個時期PPP政策標題中的關鍵詞。在第一個時期，強調外商投資，在第二個時期，強調城市公用事業領域的投資和融資，到了第三個時期，則凸顯「社會資本」的概念。資本辭彙在政策標題中的大量運用，反映出長期以來PPP政策的投融資政策屬性。其次，本文提煉政策文本中提及的政策目標之後發現，三個時期的PPP政策學習的目標都是為了解決緊迫的融資問題，尤其到了第三個政策高密集期，許多PPP政策文本內容直接表達出將PPP作為清理融資平台、化解地方債務問題的工具性功能。然而，至今未有PPP政策文本針對公眾參與缺乏、政企關係不平等、政府部門衝突和能力低效等公認的PPP治理問題，給出具體舉措。

五、結論與討論

本文研究發現：首先，自1980年代以來，的PPP政策經歷了「被動回應-積極推動-全面主導」變遷過程。PPP的政策變遷是條件性、階段性的。在實施積極財政政策的情境下，PPP工具被擱置。在公共財政建設資金緊張或地方債務問題嚴重之時，PPP工具則被重拾，並且使用範圍不斷擴大、使用力度不斷強化;其次，PPP的政策學習模式更多是吸取教訓型，仍鮮有證據顯示出社會學習型的特徵。儘管一直在學習過去經驗和國際經驗，但這種政策學習一直局限在相對封閉的政策網路內，只是階段性地動員了部分群體，社會與市場並未發揮大的作用。並且，學習的目標更多指向PPP作為融資政策工具的實用性，而非PPP所能推動的治理結構轉型。因此，政策的排斥性和工具性降低了民間資本參與PPP項目的意願與信心，部分導致了PPP「政策熱、實踐冷」的現象。

此外，為什麼的PPP政策學習更多是源於內生的、實用性的吸取教訓型，而非外生的的社會學習型?這一問題超出本文的文本分析方法的界限，但我們初步認為，長期以來，中央政策對PPP的工具性理解、地方政府在政績競爭驅動下的政策執行、不同政府部門在PPP項目過程中的碎片化利益、以及民間資本和公眾在政策過程中的弱勢都是PPP的社會學習模式難以開始的原因。因此，要形成社會學習的模式，不僅依靠PPP政策本身的改變，更多要靠各項配套政策的長期合力推動。值得肯定的是，目前許多政策已經釋放出治理結構改革的信號，例如中央的簡政放權政策和行政審批制度改革的推進、以及對新型政商關係的建設，這些都有望從整體治理環境上為PPP形成社會學習模式創造條件，進而擺脫「政策熱、實踐冷」的矛盾。

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