借鑒國際經驗，儘快研究出台我國PPP會計準則（下）

（本文主要內容已發表於《上海證券報》）

三、對的啟示及基於相關理論分析的對策思路與建議

（一）PPP理論分析可形成的基本認識框架

從理論上說，（1）PPP涉及該類公共工程項目建設及其運營全生命周期或合同約定的較長特定時期內的投融資問題，必然涉及負債；（2）PPP是政府與企業、市場主體以契約關係形成夥伴關係以求共贏與績效提升的機制創新，必然要求相關投融資、負債、資產管理機制的創新；（3）PPP的合同契約關係需要得到法律、法規的保護和制約才具有可持續性，故PPP投融資中負債的規則和財務會計的規範性準則，需要對「創新發展」和「規範發展」兩者如何結合，作好動態優化的權衡處理。

就定性而言，既然PPP是政府和企業夥伴關係式合作建設、運營公共工程項目，其負債就不可能在政府方完全撇清干係，但此機制創新，可使政府的相關負債產生相當可觀的乘數放大效應和資金使用中明顯的績效提升作用，這便是PPP特別值得重視與推進的原理。推進PPP工作中，出於鼓勵創新考慮，曾在文件中規定，凡是由管理部門確認為PPP的項目，其負債不納入地方政府債務規模的統計；但隨PPP發展，其實際的負債風險壓力因素又必然為政府管理主體（特別在中央管理部門層面）所感受到，故為防範風險，「加強管理」中又容易走向另一極端，作出PPP不能與政府購買服務（政府採購的一個特定概念）對接、不得承諾保底等口氣嚴厲的規定，似乎PPP負債可以也應該與政府主體完全隔離。如作嚴謹分析，PPP的負債風險必然是以某種方式由合作夥伴各方共同承擔的，其資產所有權或運營權雖可以階段性地歸屬一方，但並不能否定總體而言的這種負債風險共擔性質，至少是存在政府方的一定程度的或有負債（未來可能承擔也可能不承擔、可能多承擔也可能少承擔的負債）。所以，關鍵問題實際在於：如何把各種PPP具體模式的負債風險共擔機制儘可能合理化、可操作化，這又必然要求在其財務會計處理上的規則儘可能清晰化、力求精細化——在動態優化的創新探索過程中，要承認精細化只能是相對的，所以也必須承認工作中可能不得不留出一定的彈性（或模糊性）——「或有負債」本身即是具有一定模糊性的專業術語。

（二）PPP國際會計制度演變的主要啟示

前述PPP國際會計準則的演變，體現了理論分析可闡釋說明的、其必然會發生的相關規則的探索和動態優化過程。國際方面這一過程仍屬「進行時」，但已可對形成一些有益的啟示和可資借鑒之處。

1、PPP會計準則之間應構成「鏡像互補」關係

如前所述，隨著IFRIC 12的頒布，國際財務報告解釋委員會彌補了PPP交易缺少國際會計準則的空白。與英國採用「風險報酬法」判斷PPP資產歸屬不同的是，IFRIC 12採用了「控制法」，以此判斷PPP資產應記入何方的資產負債表。如果PPP資產滿足「雙控測試條件」，那麼，PPP資產則不記入運營方的資產負債表，私人部門只需將PPP交易對價確認為金融資產或無形資產即可。由於IFRIC 12僅是針對私人部門會計主體制定的準則，公共部門如何處理PPP資產則無規定。也就是說在先有的IFRIC 12規則之下，PPP資產要麼被公共部門記入資產負債表，要麼公、私部門均不將其確認為自己的資產，即可能出現所謂的「孤兒資產」問題。鑒於此，2011年國際公共部門會計準則委員會頒布了繼起的IPSAS 32，成為針對公共部門會計主體制定的首個PPP國際會計準則。IPSAS 32「複製」了IFRIC 12採用的「控制法」，即：如果PPP資產滿足「雙控測試條件」，那麼，PPP資產則記入授予方的資產負債表。由於 IFRIC 12與 IPSAS 32之間的「鏡像互補」關係，所以，從規則設計的角度講，不會再出現「孤兒資產」的問題。

然而，國際會計準則只有被主權國家自願採納后，才可能在有關國家發生法律效力。在現實中，很多國家並沒有採用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的「表外」融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規避預算約束之嫌。為了控制政府的債務風險，實現政府融資的可持續性，避免出現「孤兒資產」問題，主權國家在針對公共部門會計主體與私人部門會計主體制定PPP會計準則時，大方嚮應是使它們相互之間形成「鏡像互補」關係。

2、「控制法」是PPP較為適當的會計處理方法

利用「風險報酬法」處理PPP資產入賬問題源於模仿租賃合同中的會計處理原則，即：誰承擔了與租賃資產有關的主要風險，租賃資產就進入誰的資產負債表。但如前所述，這一方法在PPP實踐中並不可行，這也是2006年國際會計準則委員會（IAS）提出改革租賃會計準則（IAS 17）動議的主要原因，並提出了新的租賃合同處理模式——「使用權模式」（right-of-usemodel）——一種基於租賃資產「使用權」由誰「控制」，該資產就記入誰的資產負債表的方法，也即所謂的「控制法」。在這種新的模式下，不再區分融資性租賃和經營性租賃之間的差別，而且，原則上，所有的租賃資產（包括負債）都應記入承租人的資產負債表。受此影響，2006年IRFIC頒布的IRFIC 12以及2011年IPSASB頒布的IPSAS32也都採用了「控制法」來處理PPP會計問題。當然，IRFIC 12與 IPSAS32採用「控制法」除了要解決「風險報酬法」下的「孤兒資產」問題外，還要消除公共部門（相當於租賃合同中的承租人）利用PPP「隱藏」債務及融資「表外」化的傾向。正是從上述角度看，「控制法」是排除「風險報酬法」后較合適的PPP會計處理思路性方法。

3、PPP作為政府融資渠道之一應合理地予以「表內」化

一方面，PPP可以說是公共採購（政府採購）中工程採購的一種特殊方式，在一定條件下，通過PPP可以提高公共工程建設、運營和公共產品及服務的供給能力和效率。另一方面，由於目前很多國家現有的會計準則和財政統計制度都不涉及PPP問題，或者認為PPP無關政府債務和負債，使得PPP成了許多國家政府部門的「表外」融資工具和隱藏債務的手段，對於那些基礎設施落後而財力又有限的國家更為如此。即使是像英國這種國際公認的、運用PPP/PFI模式最為成功的國家，在其推廣PPP/PFI模式的早期也難以避免。因此， PPP往往容易被相關主體「鑽空子」，即被作為規避預算限制的措施而被看重。2008年國際金融危機的爆發后，除了私人部門的債務風險問題外，如何加強公共部門的債務與財政風險監控也受到了國際機構和各國的高度重視。2011年IPSAS32的頒布，為公共部門處理PPP項下的負債問題提供了參考指南。IPSAS32的適用範圍不僅包括政府付費類PPP項目，還包括使用者付費類PPP項目，也就是，這兩類項目的資產及負債都要記入政府的資產負債表。所以，為了客觀反映公共部門的資產及負債狀況，應考慮以遵循IPSAS32關於PPP的會計處理原則為方向，使PPP作為政府與企業合作的融資予以「表內」化，可首先考慮將政府付費類PPP項目的資產及負債按公允價值記入政府的資產負債表。

（三）我們的建議

1、結合PPP立法制定專門的PPP會計準則，夯實PPP市場監管基礎

從嚴格意義上講，目前並沒有專門的PPP會計準則或監管制度。首先，2008年財政部公布的《企業會計準則第2號解釋》是從6個方面回答了企業採用BOT參與公共基礎設施建設業務的會計處理問題，就企業會計主體如何確認建造服務收入、費用、工程價款等做了說明，但沒有對BOT及相關會計主體等的涵義進行界定。另外，《企業會計準則第2號解釋》指出「BOT業務所建造基礎設施不應作為項目公司的固定資產」，但沒有進一步解釋這類固定資產該做何處理。因此，《企業會計準則第2號解釋》還未夯實相關的PPP會計準則。其次，2017年4月公布的《政府會計準則第5號—公共基礎設施》（簡稱《第5號》）也不涉及PPP的具體會計處理問題。《第5號》除了在第三條中規定「採用政府與社會資本合作模式（PPP）形成的公共基礎設施的確認和初始計量，適用其它相關政府會計準則」外，再無其他關於PPP的條款，而這裡的「適用其它相關政府會計準則」還語焉不詳，據查至今尚無「相關政府會計準則」對政府會計主體如何處理PPP資產問題作相應的規定。近年來，全國推廣運用PPP模式的勢頭迅猛，是適應推進供給側結構性改革、創新發展的需要，但由於相關監管制度規則不完善，又顯得沒有跟上形勢的變化，管理部門出於對風險因素的感受，近期頻繁出現對「明股實債、回購安排」、偽PPP、以及地方政府違規違法擔保等的批評指責。另外，財政承受能力論證、物有所值評估等前置條件確實也往往成了一種「形式」，不能充分有效發揮篩選項目、甄別風險的作用。地方政府順應經濟社會發展要求積極使用PPP模式從事公共基礎設施項目建設，符合改革創新的大方向，應予以必要鼓勵、引導和風險防範、規則約束，但在方興未艾的現階段，出現越是經濟落後的地區，入庫的PPP項目越多，越是經濟發達的省市，入庫項目越少等現象，使人聯想《預演算法》修訂前地方層面隱性負債亂象而心有餘悸。其實欠發達地區對PPP更高的積極性也有其客觀原因和一定合理性，隱含著PPP調動全國統一市場乃至國際市場上的部分社會資本助推相對欠發達地區實現超常規「反梯度推移」式發展的潛力和可能，同時也表明必要的規範與風險防控的「專業化」時不我待。

我們對此的建議是：參照國際會計準則委員會及國際公共部門會計準則委員會的相關準則（如，IFRIC 12 、IPSASA 32等），儘快制訂、頒布試行適合情況的PPP會計準則，基本思路可遵循「鏡像互補」原則，把PPP如實作為合作平台，出台可同時一併規範政府方和社會資本方的PPP會計處理準則與政策，防止「孤兒資產」的出現；建立健全PPP項目財務信息披露制度，完善PPP市場監管措施，以求在鼓勵創新的同時，有效規範地方政府的融資行為。

2、將PPP項目納入政府資產負債表，「全景圖」式客觀反映政府負債（含或有負債因素）的規模

根據《國務院關於加強政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）（簡稱43號文）的規定：「經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。……地方政府舉債採取政府債券方式」。可見，在，現行規則是省級地方政府經國務院的批准，可以舉借債務，但只能以發行地方政府債券的方式實施。雖然43號文也鼓勵地方政府通過PPP的方式創新融資機制，但PPP項下的債務不屬於政府債務，因為43號文還規定：「政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任」。當時把PPP項下的償債責任在政府與社會資本之間做這種「切割」可以說有工作上的必要性，但這並不意味著政府與投資者或特別目的公司（SPV）之間永遠不存在或有債務關係。在PPP模式下，似乎政府不僅增加了公共產品或公共服務的供給能力，而且還沒有提高財政支出或債務規模，實則不然，本質上說PPP主要是以機制創新控制政府債務規模並「少花錢多辦事」地產生乘數效應和提高資金與項目的績效，但如果看上去一點兒也不涉及政府未來的支出壓力與或有債務，則只是一種表面的「財政幻覺」。正是由於PPP具有「時間轉換器」的作用，政府可將傳統模式下的「一次性」結賬工程建設活動變成新模式下的「分期」付款的工程採購式交易行為。如加入了企業方的運營期，則是要充分運用「使用者付費」機制的現金流減少（沖抵）政府還本付息，但並不絕對排除必要的政府方以「可行性缺口補貼」表述的付費加入其內。可最簡要地假設舉例（不涉及運營期）：比如，某地方政府決定新建一個投資規模為1000萬元、且由政府付費的項目，在傳統模式下，政府要麼擴大支出規模1000萬元，要麼舉借債務1000萬元，總之，這1000萬元需要在政府當期帳上反映出來。而在廣義PPP概念中的BT模式下（從學理上講，BT可認為歸屬於廣義PPP），政府無需在當期帳上記錄該項資本性支出，只需在約定的隨後10年中，平均每年向社會資本支付100萬的款項即可（這裡不考慮資金的時間成本）。如此，每筆款項只需在實際支出時，才反映在政府的帳上，這也是收付實現制下的記帳原則。依據目前的實踐來看，對政府付費類PPP項目的會計處理，採用的就是收付實現制原則。但收付實現制容易低估PPP給政府帶來的財政成本及未來風險。在當前的政策與制度規範下，PPP項下的政府未來支出（即負債）是不作為政府負債處理的，所以，PPP才可能成為地方政府借道的一種「表外」融資機制。客觀地說，現行PPP流程規則中所要求的「財政承受能力論證」，已提供了約束這種未來支出安排的原則上的「天花板」，政府付費的「可行性缺口補貼」概念是將這些未來支出制度化地納入了地方政府預算程序，這些都值得稱道。基於此，如進而考慮引入相關預算管理的「權責發生制」會計準則，這一問題的財務表現將更為合理，更有利於多方實行共同監督。

沿此視角，我們的建議是：加快政府綜合財務報告的編製工作，將PPP項下的資產及負債（首先可針對政府付費類PPP項目）按權責發生制規則記入政府資產負債表；利用現有的地方政府債務限額管理制度，可力求清晰量化設定每個省、市、縣PPP投資總規模的年度操作上限。將PPP項下的負債（其中包含或有負債因素）納入其中（工作中可專業化地設定其佔比的量值或量值空間），會合乎邏輯地擴大政府負債統計範圍，但這是對應於資產的擴大或未來資產的擴大的，並不意味著實際增加了政府債務負擔，只是會更真實、全面地反映政府的負債全景圖，促使各方更好地瞻前顧後，更有效地防範相關債務風險。

3、未來修訂有關法律法規時，應考慮將PPP確認為政府舉債的渠道之一

修訂后的《預演算法》第35條的規定：「經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出……，除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務」。從此規定可以看出兩個要點：1）經國務院批准，省、自治區、直轄市可以通過發行地方政府債券的方式舉借債務；2）除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。因此，PPP屬於 「不得以任何方式舉借債務」所禁止的情形。另外，儘管43號文提到推廣PPP模式，但已與政府的舉債方式作了切割使之與《預演算法》不相衝突。但作長遠計議，未來有適當時機修法時，可考慮明確PPP作為地方政府舉債渠道之一的法律地位，那麼，無論是出台PPP會計準則），還是把PPP項下資產負債適當納入政府資產負債表，都會得到法律規則體系的匹配了。

因此我們這一視角的建議是：在借鑒IFRIC12 、IPSAS32等的基本原則、制定符合國情的PPP會計準則的進程中，把握適當時機修訂相關法律法規，確認PPP為地方政府的舉債渠道之一，為更好地使PPP創新中實現興利防弊，更為周全地奠定必要的法治基礎。

賈 康 介 紹

現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，財政科學研究院研究員、博導，財政學會顧問，財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為「中南海問策」）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習「財稅體制改革」專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和軟科學大獎獲得者。國家「十一五」、「十二五」和「十三五」規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的創新》，發起成立「華夏新供給經濟學研究院」和「新供給經濟學50人論壇」（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《的坎：如何跨越「中等收入陷阱」（獲評圖書評論學會和央視的「2016年度好書」）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關於做學問的「指導思想」，我願意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作並不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙雲，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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