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王小廣:深化國企改革是當前供給側結構性改革的重頭戲

作者簡介:王小廣,男,國家行政學院決策諮詢部副主任,研究員,博士生導師(北京 100089)。

黨的十八大以來,改革進入深水區、攻堅期,現階段的國有企業改革無疑是供給側結構性改革中最重要、最難的改革之一。深化國有企業改革、推進「三去一降一補」,既是完善社會主義市場經濟體制的過程,也是優化經濟結構、培育新動能的過程。歷史經驗反覆證明,改革是推陳出新的過程,改革是國有企業發展不竭的動力。從20世紀80年代的放權讓利,到90年代初的打破鐵飯碗、90年代後期的三年脫困,再到十八大提出的加快混合所有制改革,國企改革一步步前行。國企改革的過程也是新的發展格局和新增長動能形成的過程,新市場、新業態、新模式不斷湧現,並帶來了21世紀初的經濟大繁榮。而新常態下深化國有企業改革,推動「三去一降一補」,由於抓住了全球新一輪產業革命的機遇,也由於是在全面實施創新驅動戰略的背景下,推進的是深水區、攻堅期的改革,肯定將會釋放出更大的發展動能,為下一輪更高水平、更高質量的社會發展奠定堅實基礎。

一、深化國企改革是完成供給側結構性改革的五大重點任務的關鍵

「三去一降一補」是推進供給側結構性改革的重大戰略任務。近幾年經濟下行壓力較大,表面上看是速度問題,根子上卻是結構問題、體制問題。通過深化國有企業改革,推進「三去一降一補」,對解決當前經濟面臨的深層次的結構問題和體制問題具有重大的意義。深化國有企業改革,既是完善現代企業制度、建立高效有活力的微觀經濟基礎的重要舉措,也是優化經濟結構、培育新的增長動能的過程。既去舊,又育新;既大幅減少無效供給,又著力擴大新的有效供給,提高整體供給質量和水平。

國有企業肩負著「去產能」的重任。當前產能嚴重過剩的行業像鋼鐵、煤炭等,其有企業佔據了半壁河山,有不少過剩產能涉及國有企業中的「殭屍企業」。2016年在鋼鐵、煤炭去產能的過程有企業發揮了重要作用,2017年任務更重。要認識到去產能是一個長期的過程,要嚴格執行環保、能耗、質量、安全等相關法律法規和標準,堅定地去產能,特別是要防止落後低效的產能「死灰復原」。

國有企業是「去槓桿」的重點所在。2016年底召開的中央經濟工作會議把降低企業槓桿率作為「去槓桿」的重中之重。許多殭屍企業的存在,就是槓桿率過高,且生存無望,但由於歷史和體制原因而無法去除,這是導致國有企業總體標杆偏高的重要原因。因此,去殭屍企業在很大程度上就是降槓桿。今後幾年,要通過破產兼并的方式解決殭屍企業問題。另外,對除殭屍企業外的國企高槓桿問題,「去槓桿」任務也十分嚴峻,主要是通過市場化、法制化債轉股方式,加大股權融資的方式,降低債務率。

「降成本」特別是降制度性成本,重點也在國有企業。國有企業的自身特徵決定了國有企業降成本的空間更大。據統計,民營企業降成本的空間有10個百分點,國有企業降成本的空間就有10到22個百分點。2017年,國有企業應下大力氣研究影響國有企業降成本的體制機制障礙,實實在在地將成本降下來。

國有企業是「補短板」的主力軍。經濟發展,短板很多,短板是發展的不足,是問題,也是發展潛力所在。補短板的過程,既是優化結構的問題,也是提高社會福利,增強經濟整體協調性的過程,國有企業對此具有天然的歷史使命,有能力有義務予以承擔。另外,在完成房地產的「去庫存」任務中,國有企業也有一定責任和義務。

二、深化國企改革重在解決五個關鍵環節問題

全面深化國有企業改革是一項系統工程,時間緊迫、任務艱巨、涉及面廣。新時期國有企業改革,要把握兩個重點方面和五個環節。兩個重點方面是指完善體制機制和瘦身健體。通過改革,特別是深化混合所有制改革,形成有效制衡的公司法人治理結構,建立健全現代國有企業制度,是國有企業發展之「魂」;而讓國有企業瘦身健體、提質增效,形成強大的內在發展機制,是國有企業發展之「魄」。要完成這兩大方面的改革任務,必須抓住五大關鍵環節,即深化混合所有制改革、加快殭屍企業退出、妥善做好人員分流、創新債務重組方式、剝離企業辦社會功能。

1.深化混合所有制改革

《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》中明確要求:要以促進國有企業轉換經營機制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運行效率,實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標,穩妥推進國有企業發展混合所有制經濟。這非常清楚地告訴我們,國有企業推進混合所有制改革不是私有化,而是增強競爭力、控制力。

國有企業推進混合所有制改革,要雙向推進,不能只是單邊推進。一方面,在合適的領域,逐步開放非國有資本進入的空間,讓有實力的非國有企業參與國有企業改革,發揮各自特長。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權轉換等多種形式,參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。實行同股同權,切實保持各類股東合法權益,提高非國有資本參與國有改革的積極性。另一方面,也要鼓勵國有資本以多種形式入股非國有企業。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等方式,加強與非國有企業的股權融合、戰略合作、資源整合。

2.加快殭屍企業退出

隨著國企改革的深入推進,殭屍企業成為轉型升級的「攔路石」,成為國企提質增效、可持續發展的一大障礙,是企業減利的最大出血點。清理殭屍企業,是積極穩妥化解產能過剩、推進供給側結構性改革的關鍵點,是必須啃的硬骨頭。處置殭屍企業,涉及錯綜複雜的資金鏈、擔保鏈,很容易造成處置一個,連累一批的多米諾效應。殭屍企業可以通過市場化兼并重組和依法破產進行處置,但在實際操作過程中,面臨一些困難和問題,要予以高度重視,要有序有力地加以解決。一是人員安置難的問題。一部分殭屍企業是20世紀90年代末國企改革中難啃的硬骨頭。這些企業或體量過大,或產權與債務糾紛過於複雜,始終「僵而不死」,遺留至今。人員安置難在一些資源型城市尤為突出。二是資金不足的問題。大部分殭屍企業資產質量不高,債務負擔沉重又複雜,資產抵押、質押限制難以解除,還存在欠稅欠費的情況,依靠企業自身改制,資金缺口過大。三是法律法規不完善的問題。破產執行中,存在破產案件立案難、審理慢等問題。比如,一些企業債務關係複雜,在清算、註銷時,許多債權、債務需要通過訴訟途徑解決,處置周期過長,導致企業難以註銷。各級政府在處置殭屍企業時要注意角色的定位,要避免「拉郎配」,重在落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策。

3.妥善做好人員分流

企業大量冗員既是國有企業的沉重包袱,也是制約企業勞動生產率提升的最重要因素。要使國有企業瘦身健體、提質增效,必須在去產能、去殭屍企業的同時,加快妥善處置富餘人員,讓企業輕裝上陣。

隨著去產能等供給側結構性改革的全面實施,國有企業人員分流步伐明顯加快,2016年僅鋼鐵、煤炭兩大行業便分流職工80多萬人,預計未來幾年這兩大行業的人員分流規模將超過百萬人,未來幾年人員分流的任務還很重。從2016年的實際結果看,這兩大行業的職工分流平穩推進,沒有帶來嚴重的社會問題。但在人員分流過程也存在一些問題,有離崗職工基本生活保障的資金來源不足問題,也有離崗職工再就業率不高問題,有資料顯示僅為40%,但主要問題是在「勞動關係」的解除中仍存在嚴重障礙,一方面,在分流職工中,治標不治本,臨時性、過渡性的措施多,而一次協商解除勞動合同的少,據有關調研資料,僅佔20%左右,這會為以後舊病複發埋下隱患;另一方面,補償問題不僅複雜而且障礙重重,不少企業近幾年形成了大量工資、醫療費拖欠,使得其與基本社會保障制度的銜接面臨諸多障礙。

深化國企改革,必須著力解決人員分流這一問題。一是要千方百計拓展社會就業空間,重點支撐新型就業、彈性就業等,為國企改革職工轉崗創造有利的外部環境。二是在當前就業容量明顯擴大、社會保障制度不斷完善的情況下,可以在國企職工分流上邁出更大的步伐,要更多地鼓勵協商一致解除勞動合同,但要做好善後工作,中央和地方政府提供的獎補基金要繼續有所擴大,並要及時到位,特別是要把更多的資金用在培訓和促進再就業上。三是要深化國有企業人事、勞動、分配等制度改革,真正建立各類企業管理人員能上能下、職工能進能出、收入能增能減的新機制。

4.創新債務重組方式

在經濟下行壓力持續化的情況下,高債務不僅會引發局部性的企業債務違約風險,更嚴重的話,還會使企業半死不活,陷入生存泥潭。降低企業負債率是一場硬仗,企業債務重組的過程就是企業優化資產結構的過程。新形勢下,國企債務重組,不能靠行政手段,也不能簡單套用過去的經驗,必須創新債務重組方式。2016年10月10日,國務院發布了《關於市場化銀行債權轉股權的指導意見》,這次債轉股與20世紀90年代末的那次有很大的不同,環境變了,銀行企業化后的債權人意識增強,社會對政策的公平性和長效性有更高的要求,主要要用市場化、法制化的辦法解決國有企業改革中的債務問題。開展市場化債轉股要與深化企業改革、降低實體經濟企業成本、化解過剩產能和企業兼并重組等工作有機結合、協同推進。債轉股企業要同步建立現代企業制度,完善公司治理結構,強化激勵約束機制,提升管理水平和創新能力,為長期持續健康發展奠定基礎。

5.剝離企業辦社會功能

經過多年的改革和發展,大部分經過改制的國有企業的歷史遺留問題基本上已經得到解決。但當前在部分未充分改制的國有企業當中,歷史遺留問題仍然比較嚴重,病根難除,在少數已完成改制甚至已上市的國有企業中,過去的歷史遺留問題又捲土重來,舊病複發。要充分認識到剝離企業辦社會職能是國有企業公平參與競爭、真正成為市場主體的必然要求,是國有企業精幹主業、提升核心競爭力的必然要求,是實現公共服務專業化、切實改善民生的必然要求。要剝離國有企業辦社會職能,有三點建議:一是早動手、早解決。二是要完善相關政策,建立政府和國有企業合理分擔成本的機制,多渠道籌措資金,採取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式,剝離國有企業辦社會的功能。三是要把去產能、職工下崗分流與剝離企業辦社會的功能有機結合起來,統籌安排,綜合施策。

本文選自《區域經濟評論》2017年第4期(整理 柳陽)



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