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馬懷德教授談檢察機關提起公益訴訟制度:有效糾正行政違法行為

2017年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出《關於修改和的決定》,明確將檢察機關提起公益訴訟入法,標誌著相關制度正式確立。

2017年7月1日,該制度正式施行,兩高也即將出台相關司法解釋來推進位度的進一步落地。

界面新聞就此專訪了著名法學家、政法大學副校長馬懷德,以下是問答實錄:

界面新聞:7月1日起施行的檢察機關提起公益訴訟制度,有什麼時代背景?

馬懷德:公益訴訟制度在司法制度中的確是具有創新性的制度。建立公益訴訟制度,有三個時代背景值得重視。第一是社會發展的客觀形勢。在經濟社會高速發展的過程中,因為部分社會主體、行政機關的違法而導致國家利益和社會公共利益受損的情況日漸突出。比如,企業違法排污導致環境污染、國有土地使用權出讓過程有資產流失、食品藥品領域的制假造假行為導致公民生命健康權受損等情況時有發生。但是,在傳統的法律制度下,由於缺乏適格的訴訟主體,這些行為無法通過司法機制及時制止和糾正,導致國家利益和社會公共利益長期處於被侵犯的狀態。這樣的現實呼籲我們要重視對相關利益的保護。

第二是完善訴訟類型的需要。過去我們國家的訴訟類型以主觀訴訟為主,主觀訴訟是指當個人的權利受到特定主體的侵害時,個人可以以自己的名義提起訴訟,啟動司法程序,請求法院給予救濟。但是,的訴訟制度,尤其是傳統的行政訴訟制度,偏重於保護公民的私益,對於公益受損的情形沒有確立有效的解決方案。比如,在一些國有資產流失、環境污染、生態破壞案件中,可能沒有特定的受害人,無法通過訴訟制止損害。規定由檢察機關提起公益訴訟,實際上是通過立法開闢了新的客觀訴訟空間,由檢察機關來充當公益的維護者,能夠比較好地維護客觀法秩序。

第三是全面推進依法治國的需要。十八大、特別是十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的各項要求,部署了190項改革舉措,目前已經完成了85項,今年年底按計劃還能完成44項,另外還有61項正在進行當中。而在今年年底即將完成的44項改革中,其中一項就是公益訴訟制度的改革。通過立法的形式,把公益訴訟引入訴訟制度中,使它變成一項重要的訴訟類型,這是全面推進依法治國重大戰略舉措中的一個組成部分。

在這樣三個大背景下,2015年的7月份,全國人大授權在13個省、自治區、直轄市試點公益訴訟,試點的公益訴訟包含行政公益訴訟和民事公益訴訟兩個類型。從試點兩年的情況來看,效果還是不錯的。在檢察機關提起的9500多起案件中,通過訴前程序解決了7900多起,真正通過訴訟解決的有400多起案件。大部分案件在訴前程序中解決,說明訴前程序是有效的,400多個提起訴訟的案件也都得到了法院的支持,檢察機關無一敗訴,說明制度運行比較良好,能夠有效糾正行政違法行為,監督行政機關。初步來看,公益訴訟確實能夠有效維護社會公共利益、國家利益,達到了公益訴訟制度建立的目的。

但是,全國人大當時確定的試點只有兩年,試點結束之後,要讓這個制度合法有效地繼續運行下去,就需要再次修改行政訴訟法、民事訴訟法,在法律上對公益訴訟進行明確規定。在公益訴訟制度的形成發展過程中,用法律的形式對改革的成果加以固化,形成制度化、規範化的體系是非常有必要的。

界面新聞:在試點期間,大部分的案件都是通過訴前程序得到了解決。但在實踐中,也有行政機關在收到檢察建議之後仍不履職,對此您怎麼看?

馬懷德:通常情況下,檢察機關啟動行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為或者督促行政機關履行法定義務,如果這個目的完全實現了,程序就可以終止。比如,如果訴前程序已經發揮了作用,行政機關在收到檢察建議后及時履行了職責、糾正了違法行為,相關程序就可以停止了。但如果訴前程序沒有解決問題,行政機關的違法行為依然存在,檢察機關就必須要提起行政公益訴訟,通過訴訟的方式請求法院判令行政機關履行職責或糾正違法行為。當前極個別情況下出現的行政機關的違法行為沒有被全部糾正或確認違法,檢察機關就終止程序,屬於操作層面的問題,需要檢察機關正確認識理解行政公益訴訟制度的意義和價值,認真、完整履行相關的法律義務。在相關立法出台後,這種情況會越來越少。

界面新聞:現有的訴前程序還有哪些完善空間?

馬懷德:從試點的情況來看,訴前程序發揮了較大的分流功效,既減輕了司法壓力,也體現了司法對行政自製的尊重。但是目前訴前程序與起訴的對接還不完善,相關規則和標準需要進一步探索細化。各級檢察機關應該密切關注訴前程序的進展,對發出檢察建議之後行政機關的整改情況進行調查核實。

此外,因為訴前程序是必經階段,在某些案件中,行政機關在訴前程序階段拒不糾正違法行為或不履行法定職責,可能出現因處置延遲而導致公共利益損害進一步擴大的現象。對於這一問題,可以考慮設立臨時禁止令制度,在發現違法線索時,由檢察機關預先申請禁止令,暫時控制相關行為,防止損害進一步擴大。

界面新聞:兩年試點期間,由於試點區域比較分散,一些跨行政區域的案件並沒有得到很好的解決,難題何解?

馬懷德:這要根據實際情況的發展變化來做出界定,如果未來跨區域的行政公益訴訟越來越多,最高檢、最高法就可以考慮通過司法解釋調整和明確管轄權。比如,從級別上來說,如果案件跨行政區劃,可以考慮由共同的上級檢察院提起訴訟,而不是由基層檢察院提起訴訟。在行政公益訴訟中,如果是跨省份的案件,也可以考慮由相關省市檢察院向行政機關所在地的法院提起訴訟。總的來說,這類案件還是偶發性的,從實踐中總結出相應的規律,通過司法解釋的方式對相關問題加以明確即可。

界面新聞:檢察機關提起的公益訴訟案件中,大部分與環保相關。以前民間組織提起公益訴訟經常面臨立案難、取證難、審判難的問題,檢察機關提起的公益訴訟有哪些優勢?

馬懷德:檢察機關與一般的公益組織相比有一些優勢。第一,權威性強,檢察機關作為法律監督機關,長期從事法律監督工作,具有較高的地位和權威性,參與訴訟的實際效果更好;第二,專業性強,檢察機關長期從事訴訟工作,在調查取證、起訴、認定法律問題等方面比一般的社會組織更為專業。

界面新聞:在公益訴訟中,檢察機關作為特殊的原告,同時又具備監督者的功能,如果認為法院作出的判決存在錯誤,有權提出抗訴。請問該怎麼理解這個「抗訴權」呢?

馬懷德:在一般的民事、行政訴訟中,原告和被告不服一審判決可以提起上訴。在二審生效判決作出后,原告、被告不服判決只能提出申訴,申訴並不是一定會被受理,而要視具案件情況而定。在公益訴訟中,如果檢察機關對一審判決不服,因為檢察機關具有公益訴訟人的地位,不能將其視為一般原告,而應該允許檢察機關提起抗訴。但是這個抗訴的性質,和一般意義上的檢察機關對二審生效裁判不服而提起的抗訴不一樣。檢察機關在民事、行政訴訟中發現二審生效裁判有問題時,是基於法律監督權提起抗訴。這與在公益訴訟中,基於公益訴訟人身份對一審判決提起的抗訴在性質上有差異。

界面新聞:公益訴訟獲得的賠償金管理方面,試點期間一些地區檢察機關聯合財政、法院、環保等相關部門,建立了公益訴訟資金的專用賬戶,統一收取通過公益訴訟所獲得的賠償金,在各方的統一監督下將資金用於生態環境修復等。但是尚未形成規範化的統一、長效機制,對此您有何建議?

馬懷德:這個還是要根據問題導向做具體分析。要根據公益賠償金管理過程中出現的具體問題,針對性地提出制度完善方案。因為在試點階段,案件的規模、數量都有限,獲得的公益賠償金還尚未形成一定規模。未來隨著案件的增多,公益賠償金可能會大幅增加,這就需要各級檢察機關和其他部門聯合針對可能出現的問題進一步加強管理。

界面新聞:檢查機關公益訴訟制度的前景如何?

馬懷德:我覺得我們國家的公益訴訟還大有可為,尤其是行政公益訴訟。隨著司法改革的進一步推進,檢察機關的職能和角色定位會越來越明確,在提起公益訴訟方面也會發揮更大的作用,從而更好地維護國家利益和社會公共利益。

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