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【評論】府際協同治理霧霾的三個問題

2021/12/25

這是一個沉重的話題——治霾。

霧霾再度襲來，只要藍天無法常駐，只要呼吸不能自由，我們就不會是最後的關注者。本期特約評論嘉賓李永亮的文章將以協同治理破解單一政府主體困境的視角讓人耳目一新。

近年來，持續時間長、影響範圍廣、顆粒濃度高的霧霾天氣引發了一系列社會問題，已然成為從中央到基層、從政府到百姓的熱議話題。「霧霾治理」作為一項長期的系統工程，也逐漸演變為對治理體系與治理能力的重要考驗。

20世紀70年代以來，地方政府在治理大氣污染方面進行了一系列探索並取得了一定成效，但是受「先污染后治理」的傳統發展模式以及各地政府「消極作為」的綜合影響，空氣污染治理特別是霧霾治理的總體效果並不顯著，霧霾污染依然愈演愈烈，並呈現出範圍擴大、時間延長以及程度加重的趨勢。霧霾污染的無界性和溢出性兩個特點加劇了霧霾治理過程的複雜性，這也決定了單一政府主體難以獨立克服治理難度。唯有整合政府、企業與社會的多方力量，構建完善的協同治理模式以實現對霧霾污染的統籌規劃和整體設計，才是霧霾綜合有效治理的理性選擇。

PSR模型為分析霧霾治理問題提供了新的理論視角和政策工具。該模型最早可追溯到20世紀80年代，伴隨全球性大氣環境污染問題的日益嚴重、人們對環境問題的關注以及可持續發展概念的提出，學者們逐漸認識到，必須在可持續發展概念下，全面、系統地研究環境指標。20世紀80年代末，在加拿大政府組織力量初步研究后，由經濟合作和開發組織與聯合國環境規劃署聯合提出了壓力（Pressure）—狀態（State）—響應（Response）模型，即PSR模型。PSR模型從人類與環境系統的相互作用出發，將指標架構分為「壓力」「狀態」「響應」三個層面，分別回答了「為什麼發生」「發生了什麼」「做了什麼與應該做什麼」三個問題，對分析霧霾治理問題具有較強的實用性。

壓力——府際協同治理霧霾的困境。 從協同治理的主體上看，霧霾治理涉及中央政府、排污企業、地方政府、環保組織、媒體和社會公眾等多方利益主體，良好的信任關係是實現府際合作的基礎。然而，當前府際合作信任關係缺失促使地方政府自利性膨脹，「公地悲劇」時常發生；當前霧霾治理主體間的合作水平也難以適應新常態下環境治理的新要求，不同地域間在霧霾治理標準、質量檢測與監控以及處罰體系等方面尚未統一，容易造成霧霾污染源的跨界轉移。從協同治理的制度上看，霧霾協同治理需要搭建完善的協同治理制度體系。然而，相關法律中僅規定各級政府負責管理其轄區內的事務，對於府際合作中的責任與權力並沒有涉及，地方政府間以及各區域間尚未形成一套系統的合作制度，缺少環境信息共享制度、代表聯席會議制度以及府際聯合監督制度等制度保障。從協同治理的內部環境上看，霧霾治理主要通過制度創新來促使環境的外部成本內部化以實現利益的有效補償。然而，由於合作治理機構的組織化程度較低、強有力的正式組織和制度化的決策機制尚未形成，地方政府間的合作效果並沒有達到理想狀態，領導關注的重點、工作方式以及任用的變動都會影響合作的效果。從協同治理的外部環境上看，長期以來，GDP 增長成為公職人員工作績效中最重要的考核指標之一，這也使得地方經濟的發展過於看重經濟的增速，常以犧牲環境為代價，使得社會公民的幸福感指數大幅降低，政府的公信力降低，區域經濟的可持續發展也受到了嚴重衝擊。

狀態——府際協同治理霧霾的現況。從協同治理的主體來看，霧霾治理主體間的良性互動將逐漸打破以傳統政府為單一中心的線性管理模式，形成以府際協同治理為核心的動態開放治理系統。然而，當前府際信任關係缺失削弱了府際協同治理的動力，利益相關主體職責沒有得到有效發揮。政府可通過制度安排明確霧霾治理的內容與權責，企業可通過轉變經濟發展方式實現外部成本的內部化，環保組織以及媒體可扮演好監督角色，充分表達公眾訴求；從協同治理的制度上看，良好的制度架構能夠組織起各類主體間的複雜關係、調整人際互動的準則並獲取和控制關鍵資源。然而，環境產權的不明晰促使環境政策失靈，環境制度可操作性差導致各級政府仍然存在無法可依的現象，環境制度與環境監管的執行力度不足導致協同治理制度形同虛設，部分城市沒有充分考慮其基礎設施條件以及資源環境現狀，反而加劇了霧霾污染的危害；從協同治理的環境上看，經濟本位與環境本位理念之間存在著固有的矛盾，過於強調經濟指標的考核體系，將忽視人、經濟與社會可持續發展指標的考核。

此外，當前跨區域利益補償機制的缺失，可能促使合作出現突然終止與破裂；各利益主體博弈並達成妥協的過程缺失，對於違反規劃的開發行為處罰力度太弱，容易加劇城市環境的惡化；城市規劃導致城市功能的過度集中，地方政府為了追求經濟指標的增長，大力鼓勵產業功能集聚，結果容易導致城市資源環境和基礎設施不堪重負。

響應——府際協同治理霧霾的出路。解決府際協同治理霧霾面臨的現實困境，必須建立完備的政府間合作機制。首先，構建以政府間合作為核心的多主體聯動治理機制。霧霾治理要改變「各自為戰」的治理模式，建立起以政府間合作為核心的聯防聯控治理機制。發揮中央政府的顯性決策功能，發揮專家學者、環保組織、媒體以及社會公眾對府際協同治理水平與能力的隱性監督功能。其次，需要構建政府間合作主導的法律約束機制。法律法規的保障以及政策的支持是地方政府在霧霾污染協同治理中的根本保障，其制定需要在善治思想的指導下鼓勵公眾參與霧霾污染防治立法和執法過程。再者，還需構建政府間合作主導的激勵機制。為了平衡不同主體間的利益，需要在稅收、環境許可交易等方面建立有效的利益協同和補償機制。按照「誰污染、誰付費」「誰受益、誰買單」的基本原則，加大力度推行環境稅制改革，一方面挖掘現有的稅賦制度，另一方面，參考國外經驗制定新的稅種。最後，建立新常態機遇下的府際協同治理長效監管機制。霧霾治理中，地方政府間合作機制的健康運行需要權威機構的監管與監督。上級政府組建專門委員會或者地方政府合作監督小組，對合作雙方的行為進行監督。同時，建立健全地方政府內部之間的協同治理長效監督機制，出台一整套具有強持續性與強統一性的監管措施。上級政府在進行評價時，可以就地方政府間協同治理的情況給予綜合考慮，促使政府間的協同治理上升至一個新層次。