深圳擬推棚改新政：政府主導下的公共住房體系重構

導讀

從總體上看，深圳公共住房的供應比例正在加大，住房供應體系正在發生改變。根據《深圳市十三五住房建設規劃》，深圳將供應30萬套商品住房+40萬套保障性住房（含人才性住房），政策性住房、租賃住房大大增加。

在「租購併舉」的政策引導下，一線城市紛紛在公共住房和租賃市場發力，廣州首倡「租售同權」，北京提出「共有產權」，上海劃出一個「租賃城區」，而深圳，則將目光聚焦至棚改，試圖進行公共住房供應體系的重構。

土地資源比其他一線城市更稀缺的深圳，擬通過棚戶區改造破解公共住房供應難題。

8月1日，深圳市住建局起草了《關於加快推進棚戶區改造工作的若干措施（徵求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），8月8日，深圳市城市更新協會官微發布了這一消息。但截至目前，深圳市住建局並未正式公布該意見稿。

根據這份文件，深圳將把一些20年以上的「老破舊」小區劃入棚改範圍，必要時實施強制措施，最終用「政府主導-國企實施-公共住房」的模式改造出一批住房，除用於搬遷安置住房外，全部用作人才住房和保障性住房。

該《意見稿》在深圳業內引發了很大的關注和討論。易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，這一措施有助於老舊住宅的積極改善，以及培育新型的租賃社區。但同時存在落實和執行的難題，此前深圳的城市更新均因拆遷難度極大，推進緩慢，棚改是否能化解這一難題值得觀察；此外，棚改后的人才房、租賃房如何運營，也是未知數。

破解供應難題

在很多深圳市民的印象中，深圳棚戶區已經很少。而意見稿提出，將深圳使用年限在20年以上、存在住房質量安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善的老舊住宅區納入棚戶區改造範圍，不再採用城市更新的方式進行改造。

深圳2009年開始實施「市場主導、政府為輔」的城市更新模式對舊小區、廠房等進行改造，主要由房地產企業主導進行拆遷、建設等一系列工作。比如，深圳市目前最大的舊改項目之一——大沖村改造項目採用城市更新模式，由華潤置地（深圳）有限公司負責實施。

不同於城市更新，本次棚戶改造採用「政府主導+國企實施+公共住房」的模式，納入棚戶區改造項目庫的，由深圳市人才住房專營機構（含其子公司）及其他國有企業作為實施主體承接。這也成為《意見稿》最大的看點。

同時，不同於城市更新必須100%業主同意才能實施拆遷的原則，《意見稿》提出，對簽約期內少數業主住戶拒不簽約、拒不搬遷阻礙棚戶區改造項目實施，損害大多數業主利益的，實施主體可以向項目所在區政府主管部門提交書面情況報告，經核實審議后，依法啟動行政徵收、行政處罰等強製程序。

而棚改后的住宅性質和用途，則明確了這一文件出台的目的和宗旨。根據文件，棚改區改造項目的住宅部分，除搬遷安置房以外，全部用於人才住房和保障性住房。

同時，堅持以租為主的原則，合理確定棚戶區改造項目所建人才住房和保障性住房的租售比例。其中，福田、羅湖、南山、鹽田四區的棚戶區改造項目所建人才住房和保障性住房只租不售。

這或可視為深圳重構公共住房供應體系的嘗試。深圳房地產研究中心主任王鋒指出，在去年發布的深六條和深八條中，始終在強調多元化的住房供應；而深圳十三五規劃明確，十三五期間公共住房供應量要大於商品住房供應量。

這其中的核心就是要實現住房的多元化，尤其是要加大公共住房的供應，不僅土地優先供應，公共住房品種也在多元化，除了公租房，還推出了人才住房，以及培育租賃市場。

「要實現房子是用來住的不是用來炒的，就必須完善公共住房的制度體系，能夠讓不只是低收入家庭，還要讓其他買不起房的中等收入家庭、人才家庭都有機會實現住有所居的夢想。」王鋒稱。

不過，該意見稿也引發了一些開發商的擔憂，此前市場導向的舊城改造、城市更新是否將出現倒退？由於意見稿尚未正式發布，深圳官方對此並未有明確的說明。

棚改如何落實？

在深圳棚改新政中，政府不僅是責任主體，還要參與整體規劃、設計、運營，其中首要難題將是拆遷安置的問題。

深圳房地產研究中心高級研究員李宇嘉指出，棚戶區改造是政府主導，與市場主導最大的區別就是如何保證原業主的利益。市場主導能夠用經濟補償來推動更新，而棚改需要政府和每家每戶去談，分散成本很高，難度很大，也不容易達成協議。

雖然深圳近期房價漲幅下降，但市場預期依然是看漲的。嚴躍進認為，這會使得棚改拆遷成本難以降低。

硬幣的另一面是棚改就不得不面對資金來源問題。據莫尼塔研究數據，目前地方棚改資金主要有四個來源，中央專項補貼及地方政府配套資金佔到10%左右，用於解決項目資本金；政策性銀行貸款佔80%左右，其資金期限長達25年，且有三年的寬限期（寬限期內只支付利息，不需要償還本金）；商業銀行貸款，資金期限較短，只有3-5年；以及極少量的社會資本。

在融資收緊背景下，商業銀行貸款政策趨於保守，棚改將會面臨較大的資金壓力。嚴躍進認為，要鼓勵社會資本介入優質棚改項目。

其次，深圳市棚改還將面臨利益分配的問題。深圳市房地產中介協會發展研究總監徐楓認為，深圳是一個年輕的城市，所謂的棚改更多的是產業的升級換代，在這一層面，會涉及同一區域不同產業的利益分配問題。

深圳綜合開發研究院旅遊與地產研究中心主任宋丁指出，要將棚改和此前的舊改進行區別。舊改是政府引導、市場主導，即企業實施，方向是市場化、商品化；棚改是政府主導、國企實施，方向是政策化、保障化、公益性；棚改的方向是公共住房，舊改的方向是商品房。

因此，有關部門應該儘快在城市更新的大框架之下，對棚改、舊改的差異化進行精準的政策性解讀，以穩定舊改市場，推進棚改發展。

他認為，棚改和舊改的合理比例應該分別為30%、70%，這也比較符合深圳的供需關係現實。

從總體上看，深圳公共住房的供應比例正在加大，住房供應體系正在發生改變。根據《深圳市十三五住房建設規劃》，深圳將供應30萬套商品住房+40萬套保障性住房（含人才性住房），政策性住房、租賃住房大大增加。

而其未來是一半公屋一半商品房的香港模式，還是公共住房大大超過商品房的新加坡模式？這或許是深圳、北京等一線城市仍然要探索的問題。