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調研報告 | 山東省章丘市國家新型城鎮化綜合試點評估報告(摘要)

調研報告 | 山東省章丘市國家新型城鎮化綜合試點評估報告(摘要)

編者按

2016年2月,國務院辦公廳印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號),為推進國家新型城鎮化工作,去年年中,我中心受國家發展改革委發展規劃司委託,獨立承擔了對全國46個「國家新型城鎮化試點城市」的第三方評估工作。現從中選取經典案例陸續推介,供借鑒和研究。

典型案例十五

堅持城鄉一體化發展

以高標準保障改善民生

——山東省章丘市國家新型城鎮化

綜合試點評估報告(摘要)

一、章丘市基本情況

章丘是山東省會濟南市所轄的縣級市,總面積1719平方公里,轄11個街道、9個鎮,921個村(居),常住人口、戶籍人口分別為118.2萬人、102.6萬人,常住人口城鎮化率、戶籍城鎮化率分別為50.24%、40.12%,2015年11月被列為國家新型城鎮化綜合試點地區。2015年,章丘市完成生產總值870.8億元,地方公共財政預算收入47億元,同比分別增長9%、8.3%。近年來,章丘市高度重視新型城鎮化建設工作,將其作為統籌城鄉發展、破解「三農」難題的重要內容,切實強化工作措施,不斷創新體制機制,深入探索實踐,取得積極進展。

二、試點主要任務開展情況

深化戶籍制度改革,建立農業轉移人口市民化成本分擔機制

近年來,章丘市認真貫徹落實國家和山東省戶籍改革政策,加強戶籍人口管理,積極推進農業轉移人口落戶城鎮,明確凡在章丘市範圍內有合法穩定住所(含租賃)或合法穩定就業的人員,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在居住地或工作單位申請登記常住戶口,不受購買房屋、投資納稅、社保年限等落戶限制。

章丘市始終堅持城鄉一體化發展要求,持續加大民生投入,以更高標準保障改善民生。

一是不斷完善社會保障體系。按照保障基本、循序漸進的原則,逐步將農業轉移人口納入城鎮就業、醫療、住房、社保服務體系。2010年將新農保與城鎮居民養老保險整合為居民基本養老保險,2015年章丘市將新農合與城鎮居民醫療保險整合為基本醫療保險,城鄉居民養老、醫療保險實現待遇統一和人員全覆蓋。

二是逐步提高公共服務保障水平。「十二五」期間,累計投入20多億元用於改善城鄉辦學條件,新建、改擴建城鄉各類學校180所,新增校舍面積40萬平方米。著力提升衛生服務能力,對全市386所鄉鎮衛生院、村衛生所實施改貌提升和設備更新,在全省率先實施市鎮村三級基本藥物制度、公立醫院改革和「先看病、后付費」模式,公共衛生服務基本實現均等化。全力保障農業轉移人口子女就學權利,以「戶籍與居住地」相結合方式招生,農業轉移人口進城務工子女享受城區同等入學待遇,義務教育階段實現全部就近入學、應招盡收。

積極破解融資瓶頸,建立多元化可持續的城鎮化投融資機制

一是用足用活政策。充分利用國家棚改舊改優惠政策,申請國開行、農發行等銀行貸款17.6億元,爭取國開基金、農發基金3.8億元,先後實施城北片區安置房、馬安村、體育公園東側明三村、賀套村等棚改舊改安置房建設5360戶。利用土地挖潛和增減掛鉤、土地級差收益等補貼新型農村社區建設,按照凈增耕地每畝30萬元給予群眾補貼,可以基本保證農民不增加負擔入住新房。

二是大力開展PPP模式融資。先後融資16億元,實施新四中、體育公園二期、污水處理廠、龍盤山公園改造提升工程、林蔭公園項目,與中電建集團達成戰略合作協議,儲備綉源河、綉江河、南北外環、濟青高鐵站前廣場等PPP項目,總投資50億元。

三是引進社會資本。成立章丘國有資產運營公司和章丘惠農新農村建設投資開發有限公司,分別負責政府項目、政府授權範圍內國有資產運營,城鄉基礎設施、新農村、小城鎮建設等項目投融資運營。

積極推動城鄉發展一體化,城市多規融合,保障農民「三權」,加快產城融合

堅持「產城一體、融合發展」理念,以產業發展帶動就業,推動產業發展與城市建設良性互動、協調並進。「十二五」期間,章丘市累計轉移農村勞動力6.97萬人,新增城鎮就業4.3萬人。堅持產城融合發展,加快構築以中心城區為核心、以刁鎮市域次中心為支撐、以四大城鎮組團為紐帶、以新型社區為基礎的「一主、一輔、四組團、多社區」市域空間規劃體系,拉開新型城鎮化發展框架,為農業轉移人口落戶城鎮提供了基礎載體。突出新型工業化發展,堅持一手抓現有傳統產業轉型升級,一手抓招商引資,形成了交通裝備、機械製造、食品飲料等主導產業。積極培育建設以石墨烯、玄武岩纖維等研發應用為主的新材料產業基地,以科興生物、利民製藥為龍頭的生物醫藥生產基地,以中鐵十四局、萬斯達等龍頭的建築產業化基地。

提高節約集約用地水平,增強城鎮承載力

一是穩妥推進增減掛鉤社區建設項目,加快推進農村轉移人口就地就近城鎮化。章丘市城鎮建設用地10.8萬畝,農村建設用地28.1萬畝,村鎮建設用地是城市建設用地的2.6倍,農村集體建設用地挖潛潛力大。

二是提高節約集約用地水平。制定出台《章丘市閑置低效用地認定及處置意見》等系列文件,成立市長任組長,分管市長任副組長,18個部門、20個鎮街主要負責人為成員的節約集約用地領導小組,從相關部門抽調專人設立閑置低效用地聯合處置辦公室,定期研究調度,統籌推進閑置低效用地清理盤活。

積極推動城市健康發展,建設新型城市

擴大城市綠色空間,打造多樣化、本地化、特色化的綠地景觀,建成林蔭公園、龍盤山公園,做好體育公園二期和唐王山公園等重點工程建設前期準備,為廣大市民創造順暢、便捷、宜居的生活環境,極大推進了綠色城市建設。加強歷史文化遺產保護與傳承,對龍山文化等歷史資源進行挖掘提煉,建設有歷史記憶、地域風貌和時代特徵的人文城市;加強城市風貌特色引導,建設富有地域文化元素的新建築,彰顯章丘「古縣名人、魅力泉城」的人文特色。

三、配套政策建議

深化戶籍制度配套改革

建議樹立綜合配套改革理念,以戶籍改革為統領,以保護進城落戶農民合法權益為出發點,制定戶口遷移、土地處置、社會保障、公共服務等配套文件,形成政策合力,破除農業轉移人口落戶城鎮的體制機制障礙。

深入推進農村土地管理制度改革

建議加快建立城鄉統一的土地流轉市場,暢通城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨地區流轉渠道。借鑒推廣重慶「地票」經驗,建立完善農村產權交易中心,加快建立農村集體經營性建設用地流轉和增值收益制度,讓農民在自願基礎上探索財產轉讓的多種方式,帶著「可變現」資產進城。

3

加快建立健全農業轉移人口市民化推進機制

建議加快研究制定省級層面落實「三掛鉤」機制的具體辦法和標準,每年安排專項資金用於對「三個市民化」進展快的縣市區予以獎補,推動農業轉移人口市民化與財政轉移支付、城鎮建設用地規模增加和基礎設施補貼數額掛鉤機制加快在縣鎮實施,提高縣鎮政府推動農民落戶的積極性。

4

深化財稅制度改革,加快建立農業轉移人口市民化公共成本分擔機制

建議圍繞農業轉移人口落戶城鎮所涉及的公共服務內容,全面梳理中央與地方主要事權項目清單,明確中央地方事權和支出責任劃分,進一步深化財稅制度改革,理順中央和地方收入劃分,合理確定中央政府、地方政府、企業、個人分擔農業轉移人口市民化成本,自上而下建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。

5

擴大農業轉移人口落戶城鎮相關領域改革試點

近期國家有關部門相繼出台了農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點,縣城深化基礎設施投融資體制改革試點、產城融合示範區建設試點、農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點、支持農民工等人員返鄉創業試點等一系列有利於促進農業轉移人口落戶城鎮的政策。

(執筆人:李大心)

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